大连湾跨海大桥项目政府融资模式探析绪论

　　1 绪论

　　1.1研究背景和研究意义

　　1.1.1研究背景

　　随着经济的不断发展，我国的城市化进程也在不断加快，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，在2011年城镇化率达51.27%.这使得我国对城市基础设施的需求更加迫切。长期以来，政府一直是城市基础设施的主要提供者，但随着城市人口、经济增长引发的基础设施需求的迅速增长，政府有限的财政收入已不能满足城市基础设施建设的巨额资金需求。在此背景下，2009年初，央行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，文件提出“支持有条件的地方政府，发行票据融资工具，拓宽投资项目的配套资金融资渠道”,这为地方政府重点项目融资发展提供了政策方面的支持并创造了有利的宏观环境。

　　然而地方政府项目融资的固有缺陷依旧存在，首先在融资结构方面，市场化不高，尤其是过分依赖于短期债务性融资；其次在债务偿还机制方面，由于项目的融资收益回报较慢，收益也不高，导致地方政府的违约率上升；最后在管理水平方面，相关的财务管理部门专业程度不够，操作程序不规范等都在一定程度上困扰着政府项目融资的发展。

　　因此，在我国经济社会全面发展的“十二五”时期，城市化的进程急需建立能适应市场经济体制和现代城市化发展的城市基础设施的经营管理模式，在创新政府融资方式，拓宽融资渠道，改善融资策略等方面使政府资金和民间资金在各类基础设施投融资中有机结合，在筹集基础设施投资所需资金的同时，提高基础设施投资效率，已成为地方政府带动经济发展，推进城市建设事业的内在需求。

　　1.1.2研究意义

　　首先，正因为地方政府的重点项目融资对城市建设的巨大推动力量，以及对经济社会发展的积极促进力，使其越来越受关注。地方政府只有高效整合各项公共资源，充分有效的发挥其基础设施建设职能，才能为地方建设和经济发展提供资金保障。但是，目前地方政府项目融资模式的构建、运作和监管中存在很多弊端和不规范现象，引起很多关于其未来发展前景的担忧和争论m.本文系统地阐述了政府项目融资国内外理论与研究经验，将有助于政府在项目融资的过程中借鉴国内外经验，找到更适合的融资模式，构建更合理的融资渠道，明确政府的职能，降低项目融资风险，解决项目建设过程中出现的问题，推动其步入高效、规范的发展途径。

　　第二，本次研究中，以大连湾跨海交通项目为对象，经过了该项目从前期的社会调研、技术、经济以及财务可行性分析，乃至后期的可行性方案的选择和评价全过程，就促进地方政府重点项目融资方案提出有针对性措施建议，具有一定的应用价值，主要体现在如下几个方面：

　　（1）对于政府而言，本次研究探索多元化的项目投融资方式，着力解决政府性重大项目建设中的资金难问题，为改善交通环境，缓解城市日益增长交通压力提供了重要的基础支持。同时，本次研究中提供的政府项目融资合作模式以及运作体系为未来当地政府相关项目开发提供了借鉴，有利于提高政府在投融资方面的科学决策和科学管理水平。

　　（2）对于项目方而言，本次研究在详细调研的基础上，结合国内外先进的政府项目融资理念以及各类成功与失败的经验和教训，结合地方实际，提出了一套可行性的融资方案，并对方案的实施提出了针对性的对策，为政府项目融资的推进提供一定帮助。

　　（3）对于学术界而言，本次研究以详实的案例基础和全面的分析为中国地方政府融资研究增添新的理论支持和实证分析经验。

　　1.2关键词阐述

　　1.2.1政府融资平台模式

　　政府融资平台，是指为实现调控经济活动的目标，地方政府对公共基础设施类项目的建设开发经营管理和对外融资活动，通过授权特定的投融资主体代表政府运作，一般都会按照《公司法》的要求，设立具备法人资格的经济实体----国有独资公司[2].

　　政府融资主体是政府的信用，资金来源渠道主要有两类，分别是政府财政出资和政府债务融资，还款来源主要是财政资金和公共设施经营收费。这种模式出现较早，但真正得以发展是在1994年财政分税体制改革后。伴随着2008年爆发金融危机，中央推出4万亿经济剌激计划，其中相当一部分需要由地方政府和社会资金配合完成，这就进一步加剧了地方政府融资缺口，为解决这一问题，2009年3月央行和银监会发布文件支持有条件的地方政府组建融资平台，至此地方政府融资模式正式得到了法律的确认。

　　1.2.2市场化融资模式

　　市场化融资是企业以盈利为目的进行的资金筹措并加以运用的金融活动。市场化融资的主体是企业的信用，融资保障是投资项目的未来收益，资金来源有银行借款、发行股票、发行债券、设立基金和基础设施信托融资等。目前国际上较为流行的具体形式包括 BT、PPP、ABS 等。

　　PPP （Public-Private Partnership），即公共政府部门和私人企业合作共同提供公共物品或服务的模式。这种合作伙伴关系的本质是项目的管理，政府部门在保证所有权和经营权的基础上，拓宽资金来源，广泛吸收社会资本，旨在提高公共产品或服务的供给效率和质量[4].在这种模式下，政府部门的着力点不应是对公共基础设施的直接拥有和运营，而应该是怎样保证用最低的成本提供公共服务，私人部门应致力于提出恰当的解决方案并充分发挥其创新的灵活性，尤其在资源的分配、项目流程的@计和运营的管理方面更好地满足公共需求。

　　BT （Build-Transfer），是指政府通过招标将基础设施项目的融资和建设权交给项目公司，在项目竣工并验收合格后，再将整个项目转交给政府或有关单位，后者将按协议向项目公司支付项目总投资加合理的回报率的模式。它是BOT模式的衍生模式，主要适用于非经营性的基础设施和公共事业项目[6].

　　ABS （Asset-Backed-Securitization），即资产证券化，是金融领域的一种技术创新，它以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的预期收益为保证，通过在国际资本市场发行债券等金融产品来筹集资金的一种项目证券融资方式[7-8].它突破了资金的时间条件，通过项目建设中把项目未来的收益进行证券化，为项目取得建设资金，使资产能够更有效的被使用，对于需要大规模资金的项目来说，是及时获得资金的有效渠道。

　　1.3国内外研究综述

　　1.3.1政府融资平台模式的研究综述

　　亚当·斯密于18世纪提出“建设并维持某些事业及公共工程”是国家三项职能之一，其实质上就是指基础设施[8].因此迈克尔？泰勒认为如果没有国家，就不能为人们提供某些特定的公共物品。美国麻省理工学院的前院长梭罗教授在谈到发展中国家基础设施问题时非常强调政府的作用，他指出“只有政府对基础设施的投资，才能将经济开发引向新领域”.世界银行1994年的年度报告指出，发展中国家“大约有90%的基础设施建设资金来自于政府，政府几乎承担了所有项目的风险，政府的财政负担很重”[9-10].国内的学者则基本在国外研究框架的基础上，结合我国的实际来分析。如潘胜强认为政府应从消费方式、生产方式和资金筹集三方面干预[〖1].孙洁（认为基础设施产业应该由独家企业或极少数几家企业垄断经营[12].很多研究者都对于政府在投资中的作用有相关论述，他们基本都认为：政府作为投资主体的优势在于政府常常不以利益最大化为单一目标，而是以福利最大化为目标，决策时，不仅要作成本收益分析，还必须要兼顾社会稳定和公平。同时，政府是具有强制性的组织，政府通过投资所建立和提供的公共产品及服务，其供给不是单一由市场决策的结果，这就可以较为有效地解决市场失灵以及搭便车等问题。

　　1994年的《世界发展报告》（世界银行研究成果）中指出：无论在发达国家还是在发展中国家，如果某国的政府投资项目存量增长1%,那么这个国家的国内生产总值将相应的增长1%.从这一点可以推出，西方发达国家的成功发展经验说明政府投资项目在国家经济起飞过程和实现社会工业化的进程中起的作用是举足轻重的[]4].同时，地方政府融资方式非常繁多，从目前国内外研究来看主要研究集中于欧美日三大经济体，对新兴工业化国家和发展中国家地方政府融资方式的研究也较缺乏。从地方政府融资的渠道和方式来看，主要有财政拨款、债务性融资、资产（资源）融资和权益性融资等几大类融资方式。目前情况看，国际上对银行借款、市政债券、项目融资三种融资模式的研究最为关注。由于各国的金融体系不同，资本市场和信贷市场的发展侧重点与发育程度存在差异，各国基本都选择本国最流行的举债方式。在欧洲，银行借款是地方政府举债的主要资金来源，美国、日本等则形成了以市政债券为主导的地方政府信贷市场[15].

　　而我国政府融资模式也多种多样，其中有直接融资，如天津市政府和中银国际控股有限公司组建的“劝海产业投资基金”是我国第一支产业投资基金。还有间接融资，如银行贷款或银团贷款等都比较常见。此外，非项目融资，包括信托计划融资、国有产权交易融资等，多种形式都出现过。

　　1.3.2市场化融资模式研究综述

　　（1） PPP模式的产生与发展

　　PPP模式本身的概念十分宽泛，所以各国对于它的确切含义一直未达成共识。但是随着PPP模式的广泛应用，学术界开始了对PPP模式中的风险进行研究。Moles andWilliams以英国的斯凯桥项目为例，研究分析了采用私人部门融资方式项目参与方的风险，他们认为，银行可能面临名声受损的影响；特别是项目面临困境；而私人投资者面临能否达到预期收益的风险；政府则可能面临能否实现回报率的承诺，但他们仅分析了在风险识别阶段的情况。Daube,Vollrath, Alfen介绍了 PPP模式在德国的应用，通过比较在PPP项目中的两种基本模式：项目融资和福费廷模型，得出了成本的构成要素和融资成本与风险转移之间的密切关系。结果表明，公共决策者评估一个PPP项目融资取决于所选择的总成本形式。洪迪在《基于PPP模式的城市基础设施政府监管机制研究》中研究了 PPP模式在我国的发展情况，通过构建项目风险评价指标体系，探讨了PPP模式的风险分担原则，并分析出项目风险应对措施[16].杭怀年和王建平在PPP模型中分析了合同关系和项目干系人，并在此基础上建立了两方的博弈框架，形成公司合作的机制，同时探讨了各自应对的机制问题和对策建议。

　　1992年英国最早出现了 PPP模式，英国政府部门充分利用私人商业服务机构或公司在管理、资金、运营等方面的经验，建设公共基础设施。2000年英国政府部门发布了《公私伙伴关系一政府的举措》，提出公共部门可以通过长期合同与私营部门建立合作关系，利用私营部门的资金，或使用其服务，以扩大融资渠道。使国有行业引入私营所有权，这样可以充分利用私营部门的管理技术和经验，达到政府部门的资产增值的效果，同时，私营部门也可从中受益[〗8].1997年葡萄牙启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。

　　2004年12月巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。虽然我国应用PPP模式的起步较晚，但是近年来，基础设施PPP项目在我国也出现了很多，其中典型的案例有中华发电项目、杭州湾跨海大桥、西部沿海高速公路等项目，这些项目充分利用了社会资本，弥补了财政资金不能满足城市基础设施建设发展的空缺，同时还提高了项目的经济效益，降低融资风险，使投资者获得合理的收益的同时，提升了基础设施建设的质量和服务水平，这些成功的案例给以后的实践提供了指导意义。

　　（2） BT模式的产生与发展

　　早在18世纪中叶BOT模式就已出现，土耳其曾邀请国内外承包商共同参与规划公共部门民营化政策，这是最早采用兴建、营运、移转模式的案例。而作为BOT的衍生模式，BT模式从20世纪80年代开始流行，并被各国广泛地应用于交通、电信、能源等基础设施建设。最早对BT模式进行专门立法的国家是菲律宾，通过法律对该模式在实践中的具体应用做出了规范和指导。2000年《越南外国投资法》对BT项目的合同进行了定义。联合国工业发展机构发布了对BT项目基础设施建设的指导意见，其中对项目的风险辨识和分摊做出了具体的描述和详细的说明。2003年我国建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003830号），在政策上对BT融资建设模式提出了积极的倡导，2004年我国国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]年20号），明确规定“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”.此政策的出台是BT模式在我国迅速发展的一个重要因素。

　　理论界对于BT模式的研究较多，童播在《公共基础设施的BT模式运用研究》中详细描述了 BT融资模式的运行方式，并对基础设施建设BT项目中的风险进行了分析，在此基础上提出了防范对策[19].汪淼在《城市轨道交通项目融资BT模式研究》中，根据BT工程项目目标和不同项目风险类型建立了项目风险模糊评价模型，并通过引入信息博弈和委托代理模型分析了 BT模式中参建三方之间的合作的合作关系以及风险分担机制。