突发性公共卫生事件应急管理概况(2)

　　
　　第一，统一指挥原则。突发性公共卫生事件应急管理，建立一个应急指挥机构统一指挥。是在应急机构、领导下，依照法律、行政法规的规定和相关的规范性文件，开始处理的过程。应急管理、组织管理系统从上到下垂直，包括组织、实施垂直，从侧面关系兼容的 sibling-related 领域，形成协调一致的反应灵敏的服务指挥中心。

　　第二，综合协调的原则。在应急响应过程中，参与者多样化，政府及其部门、社会组织、企业、机构和基层自治组织、公民个人，甚至国际援助部队，实现响应、协调、有序、高效运转的应急机制必须加强统一领导下全面协调能力建设。总体协调人力、物力和财力资源、技术、信息和其他支持力量，形成一个统一的信息系统、应急指挥系统、统一的团队、统一的材料储备系统，最终协调不同部门和社会参与协作联动工作机制。第三，品类管理的原则。由于不同类型的突发事件有所不同。因此，也应该实现集中指挥系统中的分类管理。从管理的角度来看，每个大类的意外事件，应由相关部门直接管理，建立某种形式的统一的指挥系统，如具体制定计划，明确特殊紧急部门收集、分析和报告信息，专业应急管理机构根据责任提供有价值的意见和建议进行处理。但重要的决定必须由组织的统一领导，统一指挥，协调各管理主体。

　　第四，分级负责原则。针对突发性事件的处置，不同的人身和财产损害严重程度不同紧急处理有一定的差别。无论是何种程度的紧急情况下，所有各级政府和有关部门应有的义务和责任是做一份好的工作相关的风险预警和监测，作为地方政府也应做好在信息收集、分析，制定紧急情况预测和早期预警、应急预案、应急计划和提高紧急情况下公众的意识，组织有关人员参加相关知识的教育和培训工作。分类负责应对是紧急情况的所有各级政府的具体责任。如果紧急处置，造成严重的破坏，主要是政府和部门的主要原因必须调查有关领导和当事人的责任。由于未能履行义务和责任，在应急工作中，行政不作为，或不符合法律程序和监管措施，以应付和处理突发事件，对其进行批评教育，直至追究必要的行政和法律责任。

　　2.3 突发性公共卫生事件应急管理的理论来源

　　2.3.1 危机管理学

　　突发性公共卫生事件从本质上来看，是一场危机。因此，突发性公共卫生事件应急管理属于危机管理学的内容。罗森塔尔认为“危机是一种能够对社会系统基本结构或基本价值规范产生严重威胁，需要决策者在最短的时间和很不确定的情况下做出相对正确的决策的紧急事件”.①简言之，危机是指个人、群体、组织或者社会因某种应急突发性事件出现，而导致其稳定的生存秩序受到威胁，甚至可能阻碍和破坏其正常的发展进程的一种非正常紧急状态。因此，我国公共危机可以被定义为由于一些突发事件的紧急暴发对社会价值系统、行为规范系统、社会秩序等产生重大影响，使公共安全和利益严重受损，超出了政府的管理范围和社会常规的接受范围，要求政府作为公共管理系统的核心，采取特殊的措施来应对紧急情况。在此基础上，危机管理就是公共管理部门为了对应突发的危机事件，抗拒突发的一些灾难事变，做出必需的危机应对，采取一系列的措施，来一步步防范并化解危机，恢复社会正常秩序，保障人们的正常生产和生活，维护社会安定，促进社会和谐发展。危机管理的目的在于消除、降低危机所带来的威胁以及损失。危机管理本身就是专门的管理科学，为了对社会生活中突发的危机事件做出反应，来抗拒突发带来的灾难事变，尽量使损害降至最低，为此而专门事先建立的防范、处理体系以及对应措施。

　　一些学者认为，危机管理的处理中社会必须遵循以下几个原则：（1）时间性原则。采取紧急处置手段，及时控制危机事态的发展是危机管理的第一原则。（2）效率性原则。公共危机蔓延速度很快，要求政府快速反应，有效动员社会资源。（3）协同性原则。参与危机应对的人员和力量来自各个方面，比如交通、医疗、通信、消防、食品等，协同一致动作特别重要。（4）科学性原则。该项原则主要针对因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的危机事件。如应对这类大型事故、地震、海啸、飓风等不可盲目蛮干，必须注重科学性、技术性，多征求专家的意见。

　　①2.3.2 灾害经济学

　　突发公共卫生事件从性质上来看，也是一场灾难。因此，对于突发性公共卫生事件的应急管理与灾害相关研究的理论存在联系。刘建琼在其文章中提出，关于灾害的经济学研究是专门针对灾害作预测、防治以及灾害善后过程中可能发生的各种各样的社会经济关系的一门具体学科。②这一学科的研究对象不是灾害本身的物理自然方面，而是在其发生过程中所发生的一系列社会经济关系。

　　灾害经济学是处于国土经济学、生产力经济学、环境社会学、生态学、生态经济学以及环境经济学之间的一门边缘学科。

　　从先前的研究文献，笔者认同灾害经济学的几点原理：1、关于灾害的相关研究指出，社会经济发展过程中将突发灾害的影响纳入考虑是不可回避的。这里所说的不可避免的灾害即是客观世界中无法完全避免的各种灾害，各种已发生的灾害对社会所带来的负能量是无法完全规避的。2、灾害反馈决策，无论是大自然带来的灾害还是人为导致的灾害，他们在整个发展周期上都是从孕育期--潜伏期--暴发期--短暂持续期--结点桎梏--衰减期--平息期为止的演化规律，期间不同的是不同灾害中不同阶段的变化在持续时间长短上就有差异。如果我们能认真研究关于灾情的细节信息反馈，这将是能够在灾害发生的第一时间就能制定相关处理对策的基础。3、有文献指出的害利互变也是原理之一，针对所有灾害，并非是只有采取防治措施，如果能反其身利用灾害也将是治灾的-种重要手段，不得不说这也将是积极对待可能发生或已经发生的灾害的一种态度。未来无论从长期看还是就近来看，灾害本身都是具有从开始诱导到认识灾害，再到利用灾害的可能性。 4、结合治标和治本两种措施，二者互促合益是第四原理。在灾害防治中选取具体措施时，有治标和治本两大选择，但两者也不仅不可偏废，并且各有裨益，能够相互促进产生合益。“治标”方面具有投入较少、见效也快两大优点；而缺点也并存如效果的持续性差。“治本”方面的优点是效果持续较长；缺点：需要的投入大、见效也慢。二者之间的关系就是一种短期的措施与另一种长期的对策进行结合的关系。

　　单纯在灾害经济学看来，灾害是一个此消彼长的持续渐进的过程。因此，灾害经济学决策体系单从时间线上可以将其过程划分为孕育期--潜伏期--暴发期--持续期--衰减期--平息期 6 个阶段；从空间演化来看，分为灾源区、泛灾区以及抑灾区。无论指的是时间方面各个阶段还是空间方面的各个区域，它实际上都不可避免的存在着与之相应最优防治阶段或区域，而合在一起也就构成了一个防治灾害的较为完善的决策体系。具体防灾决策内容，我们大致有以下几个点：一是防治灾害措施；二是具体投入资金数量及其构成；三是选择投入的方式及频率；四是投入点及其投放点；五是防治措施需要实施的最迟时间确定。

　　2.4 加强对突发公共卫生事件的应急管理其必要性

　　如前所述，突发公共卫生事件具有高度不确定性，发生时间、范围、强度等不可完全预测，而且事件一旦发生，发展演变迅速，不仅对人们身心健康造成极大伤害，还会给当地的社会经济、政治等方面带来不利影响。突发性公共卫生事件在应对突发公共事件中，若决策者缺少有价值的信息支持，无法做出正确的决策，不利于对突发性公共卫生事件开展科学、有效地处置。因此，开展突发公共卫生事件的应急管理机制建设，并能阐明部分已知突发公共事件的基本状况、成因、帮助政府决策和有针对性地对公众进行防范突发公共事件的宣传，及时控制突发公共事件的发生和发展，具有重大的现实意义。