突发性公共卫生事件应急管理概况

　　第 2 章 突发性公共卫生事件应急管理概况

　　2.1 突发性公共卫生事件的概念及其特点

　　2.1.1 突发性公共卫生事件的概念

　　突发性公共事件：指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失的生态环境破坏及严重社会危害，而且包括相关危及公共安全的紧急事件。

　　公共卫生事件是突发性公共事件的一种。根据 2003 年中华人民共和国国务院《突发性公共卫生事件应急条例》的论述，所谓的突发性公共卫生事件是指“已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的传染病疫情和不明原因的群体性疫病，还有重大食物中毒和职业中毒 ,以及其他危害公共健康的突发性公共事件”.

　　①由此可见，在我国，突发性公共卫生事件的界定主要体现在以下几方面：

　　第一，重大传染病疫情。主要指传染病在集中的时间、地点发生，导致大量的传染病病人出现，其发病率远远超过平常的发病水平。②这些传染病包括《传染病防治法》规定的 3 类 37 种法定传染病；卫生部根据需要决定并公布列入乙类、丙类传染病的其他传染病；省、自治区、直辖市人民政府决定并公布的按照乙类、丙类传染病管理的其他传染病。

　　第二，群体性不明原因的疾病。是指在一定时间内，某个相对集中的区域内不但同时或陆续发生多个共同临床表现患者，又不能较快做明确诊断的疾病。这种疾病可能是传染病，可能是群体性癔病，也可能是某种中毒。如在感染 SARS暴发初期，由于致病因素的认识尚不清楚，虽然知道这是一组群体性不明原因疾病的症状，但其发病机制，诊断标准，和流行的方式来认识不清，这是原因不明的疾病的案例。随着科学研究的不断深入，逐渐认识到病原体本身就是由多种病毒变异引起。

　　第三，重大食物、职业中毒。是由于食物和职业的原因而发生的人数集中频发或者伤亡较重的中毒事件。

　　2.1.2 突发性公共卫生事件特点分析
　　
　　突发性公共卫生事件危害重大，与其它公共事件相比，有其自身特点：
　　
　　首先，突发性公共卫生事件的成因具有多样性。大多数时候，突发性公共卫生事件的暴发与各种烈性传染病有关。但一些公共卫生事件也与自然灾害也有关，比如说地震、水灾、火灾等。此外，部分公共卫生事件与事故灾害也密切相关，比如环境的污染、生态的破坏、交通的事故等。最后，社会安全事件也是形成突发公共卫生事件的一个重要原因，如生物恐怖等。

　　第二，突发性公共卫生事件在分布上具有差异性。在时间分布差异上，不同的季节，传染病的发病率也会不同，比如一些疾病往往发生在冬、春季节，一些传染病则发生在夏季。此外，分布差异性还表现在空间分布差异上，传染病的区域分布不一样等。

　　第三，突发性公共卫生事件传播具有广泛性。当前在全球化的时代，一种疾病可以通过现代交通工具实现无国界流动，一旦蔓延，必将成为全球性的传播疾病。此外，传染病有三个基本传播环节：传染源，传播途径，易感人群，一旦环节打通，它可以达到无国界传播。

　　第四，相对完善的综合治理中综合的突发性公共卫生事件治理能力是非常必要的。一般来说，突发公共卫生事件的应急管理需要四个方面的结合，首先，最值得关注的是价值层面与技术层面的融合，在治理突发公共卫生实践中既需要在技术和资本加强投资；第二，需要进行直接的任务和间接的任务，它是欲望的直接和间接的社会使命的相结合；再次，需要责任部门和其他部门在一起；最后是国际和国内相结合。只有通过综合治理，并让公众事件，获得很好的治理。此外，在处理公共卫生治理中，也要注意解决一些深层次的问题，如社会体制和机制层面的问题，工作效率和质量的人口问题，所以要通过综合治理，以应对突发公共卫生事件。

　　第五，突发公共卫生事件的危害是更严重。公共卫生事件不仅影响我们的健康，也影响到社会影响经济发展的稳定性。①
　　
　　2.2 突发性公共卫生事件应急管理内涵及其原则

　　2.2.1 突发性公共卫生卫生事件应急管理内涵

　　如前所述，突发性公共卫生事件一般是对突然发生的危及公共安全、社会秩序和人民生活的各种卫生紧急情况的总称，它对经济发展和社会稳定具有很大的负面影响。因此，为及时控制突发性公共卫生事件的发生和发展，必须建立相应的应急体制。突发性公共卫生事件应急管理就是应对突发性公共卫生事件而发展起来的一种管理理念和体制。

　　在学界，一般认为突发性公共卫生事件应急管理是指“公共管理机构通过建立必要的突发性公共卫生事件应对机制，对已经发生或可能发生的突发性公共卫生事件制定应急和处理的方案、措施，对突发性公共卫生事件的萌发、形成、爆发和扩散作全过程的监测、预警、反应、报告和处置的控制过程”.①由此可看出，突发性公共卫生事件应急管理是一个复杂的系统工程：从事件信息的收集反馈，到事件评估、决策制定、资源调度，以及灾后恢复时间跨度长，资源覆盖广，决策难度高。它一般应建立在综合防灾规划之上。其几大重要子系统为：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分备灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。

　　2.2.2 突发性公共卫生事件应急管理原则

　　现代社会，突发性公共卫生事件应急管理的实施涉及一个国家或地区的政治、经济、自然、社会等多方面因素，而且随着人类社会进步和应对突发事件能力提高而不断变化和调整。其实施要把握好以下几项基本原则：