沈阳市东陵街道信访服务概况(2)

　　信访人希望通过这些特殊的节日扩大社会影响力，制造不良声势，进而在社会舆论的压力下使自己的问题得以解决。

　　（3）闹访。

　　闹访是很多信访者的主要手段。他们借着"上访"的机会对地方政府、信访部门无休止的提出各种无理要求，利用信访制度、滥用信访权利，突破自己的合法合理诉求，以闹事、破坏正常的社会秩序为要挟，做出许多极端的行为。在东陵街道工作期间，笔者就曾遇到过闹访事件。一是臧某系东陵街道东塔公司社员，在为其妻子迟某找工龄一事中，因其未得到满意答复，在与街道党工委副书记交谈过程中，臧某用喝水的玻璃杯将街道副书记头部打伤，导致街道副书记头部缝合 12 针。臧某被刑事拘留。二是一对夫妻，因对动拆迁补差款数额不满意，长期居住在街道信访办公室，把居家生活用品长期摆放在街道走廊上，严重扰乱了街道的正常工作秩序。

　　（4）集体访。

　　集体访指的是多人，有规模的为同一问题有组织的共同上访，一般是 5 人以上。造成集体访的主要原因是由于特定的社会群体共同利益受到侵害而导致的。东陵街道区划调整期间，因建设加快、利益格局发生了重大调整，也发生过一些集体访事件。如东陵街道上木场地区市场改造，导致市场业主失去原有摊位，多次集体上访至街道，人数达到 20 余人，上访人围堵机关大门、影响公共交通和街道正常工作，对街道及周边的正常公共秩序造成了恶劣影响。

　　3.接访任务重、应访力弱。

　　（1）多头管理。

　　在基层信访工作中缺乏权力性主要表现为信访部门的权责不均衡。东陵街道也不例外。其实，信访部门只是一个拥有救济、民主监督等职能的部门，管理的事务零散、繁杂，信访部门并没有解决居民实际问题的权利，也没有对平级部门的监督权力。在这种责任重大权利较小的现实面前，很多问题并不能通过简单的信访服务就能得到解决。例如：东陵街道的个别老信访户在经过长期的上访后耗尽了自家的财力与精力，虽然最终明白靠上访无法解决自己的实际问题，由于无法接受这一事实而情绪失控，从而增加了矛盾，更为严重的还通过别的途径来解决问题、发泄自己对问题、对社会的不满情绪。

　　各种民怨不断涌向信访部门，由于没有设置合理的渠道在增加了信访部门处理案件压力的同时使得信访部门承担了更多的压力。其次，基层党委政府处理问题的权责关系。街道层级作为发生各种矛盾问题的主要阵营，肩负着处理化解矛盾的责任。但是在实际工作中，街道经常处于责任无限但权力有限的两难境地。就如土地的审批、处理权，一旦发生此类直接关系到人民群众切身利益的实际问题，街道根本无法解决。这就要求基层信访部门的服务人员及时做好笔录、耐心的向上访居民及时解释相关的政策、并及时向相关部门反映情况。通常情况是在经过一级一级的传达与沟通后很多实质性问题并没有得到解决。

　　（2）权责问题。

　　从我国《信访条例》中规定的信访部门的职责来看，职能部门只是代表党委、政府受理、交办、督办信访事项，真正处理信访问题的还是不同的相关职能部门，所以信访部门必须依法受理、办理信访事项，并将处理结果及时告知信访人，相关职能部门才是处理信访问题的主体。信访部门的作用仅是组织、协调、综合、参谋。但由于在基层信访服务过程中，各职能部门之间职能交叉、职责不清、相互推诿，拖延了信访案件的处理时间。《信访条例》第 5 条中明确规定"县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作格局",由于信访部门被赋予的权力有限，缺乏协调能力，因此，信访部门的综合协调处理能力的加强，信访部门与其他职能部门之间关系的理顺是信访服务的问题的关键点之一。

　　（3）服务质量问题。

　　纵观我国的基层信访服务工作，存在着很多问题，例如：工作力度不够、岗位严重缺失、缺乏创新意识、工作方法与思路滞后、责任意识差等，从而导致很多居民合理来访不能得到及时而有效解决。例如：有的信访服务人员没有站在信访者的角度考虑问题，对信访者的合理诉求做不到认真答复，对于可以协调解决的问题拖着不管，对个别信访人的过高要求缺乏耐心的解释，对于信访者的无理取闹缺乏细致的疏导，这些信访服务者的主观问题导致信访服务质量与效率的降低。同时，由于信访服务工作队伍力量的缺乏，很难适应繁重的工作。目前东陵街道的信访工作人员一共由 7 人组成，每一名工作人员都承担了繁重的工作任务。但这 7 名工作人员中，都普遍存在法律知识缺乏、年龄偏大、文化程度较低的问题，专业的信访人才更是凤毛麟角。东陵街道的信访工作人员中没有一个人是法律专业的。可见，很多基层信访接待人员在处理案件时主要依靠的是人情世故、伦理道德、工作经验等。

　　（4）工作重心问题。

　　目前，我国对各级信访工作以"非正常进京上访"的人数为考核标准，这种标准"重数量、不重质量".虽然这种"数量上的一票否决制"在很大程度上督促基层重视信访服务工作，但是，这种片面的追求"数字绩效"的考核方式也给各地政府的信访工作带来了不小的压力。这也在很大程度上助长了信访人不能满足自己的不合理要求就以越级上访为要挟条件来给基层政府施压。另外，一些地方政府为了应付考核，将大量地工作精力与时间集中在想方设法减少信访数量上，工作出现了极端：即：一看到情绪激动的上访者就采取讨好、附和的态度，尽最大可能来满足信访人提出的无理要求，很多地方政府信访办甚至出现了"花钱买平安"的现象；再有一种是采用极端方式，对上访人员围追堵截，防止信访人员进京。例如：采取粗暴的手段稳定并控制老信访户，把不违法的手段都用上，这样做的结果严重影响了社会的稳定，也偏离了信访服务工作的本质。

　　三、东陵街道信访服务存在问题的原因分析

　　（一）居民诉求渠道过窄。

　　信访渠道是居民投诉请求的专门途径，主要包括受理渠道和办理渠道。居民信访不信法的思维影响着信访事件的质量。在我国现行法律中信访与诉讼、仲裁、行政复议等制度一起构成了权利救济体系，对各种制度起着补充的作用。但是在很多情况下，居民并不十分了解救济途径的有效性，而选择信访这条简单的途径。行政机关或政法机关正在处理的事件，让居民觉得稍有半点不公之处，他们就会急急于寻求保护，而信访是处于被动地位居民的首要选择。盲目上访量的增加，在一定程度上提高了信访工作的难度，也影响了信访部门对正常信访工作的处理。由于信访工作主体的多元化和复杂化，且该条例属于行政法规，原则上只局限于国家行政机关，因而目前信访工作呈现出无序的局面，信访工作日趋激烈。首先，国家对信访案件的受理范围缺乏可操作性，具体表现为：

　　无法将公民的信访目的具体化，各职能部门、机关在受理信访案件中缺乏联系与硬性规定。从而使得各机关、各部门之间对信访事件不管信访人有多大冤情，尽量采取一个"赶"字；从程序上来看，却又找不到他们任何的破绽。其次，信访机构目前仅起到疏导、沟通的作用，大部份信访事件并没有赋予信访机构处理问题的决定权，因此一个"瞒"字就是大量信访案件的最终结局，这样既不利于查清事实，又不利于维护信访人的权利。

　　还有，在实践操作中，因为信访条例里没有明确规定信访服务事项的各个时间节点，所以各地区、部门对信访事件的往往采取一个"拖"字，非到矛盾激化的那一日，是不会下决心解决问题。

　　（二）基层责权公信缺失

　　在一些基层乡镇部门中，很多领导者独断专行，在工作中制造了很多矛盾，导致当地居民频繁上访。例如：有的领导存在急躁心理，对于居民提出的问题不认真答复，简单的告诉信访人愿意上哪儿告就告去，缺乏工作的责任意识，造成很多人为越级上访。

　　从而使一些能在基层解决的简单问题变得复杂化。还有的居民多头上访，但是接待的领导给出了不同的答复，导致简单问题更加复杂、计划了干群矛盾，使一些上访人员成为老上访户。

　　有的上访者存在一些思想上的误区，导致信访工作出现不同的难题。例如：有的信访者宁愿相信上级部门而不相信基层部门，认为出现问题只有找上面才能解决；还有的信访者相信只要多找几个部门就能解决问题，认为"多多益善";还有的信访者认为只要把事情闹大就能得到解决；更有甚者认为只要上访问题就能解决，根本不知道用法律的武器来解决问题。

　　（三）信访服务力量薄弱

　　信访工作的效率直接受信访服务工作人员的综合素质影响。信访对信访工作人员的素质要求是复合型的，他们在熟悉信访业务知识的同时，还要对信访事件的结构有较进一步的认识和了解。信访人一般是社会的弱势群体，他们走入信访机构，面对政府官员，心理上就处于一种戒备状态。信访工作人员的言行举止，哪怕只是一个小小的眼神，有时也会对信访人造成误会。从现实因素出发，部份信访工作人员责任意识淡薄，对居民反映的问题漠不关心，对需要及时答复或解决的问题缺失思路和办法，工作中失位、缺位的现象严重。例如：有的信访工作人员平时不注意对自身素养的提升，不注意利用优势进行再学习，对法律知识一知半解，用自己的经验与老观念来解决新问题，使得原本可以通过法律途径得以解决的问题不能依法处理而造成群众到处上访；还有个别领导干部做事没有责任心，不体会居民的疾苦，不能将工作中的上访转变为下访；街道信访对来信来访的接待与处理不当，导致上访问题的发生；还有的极少数信访工作人员对政策缺乏理解，对公众疲于应付，敷衍了事，回答信访群众问题不积极、不到位，将简单的问题作出草率的处理，甚至将信访者推到了自己的对立面，上访者由于长期受到心理上的刺激而产生过激行为。

　　本章结语：笔者对东陵街道信访工作现状进行了具体的阐述，从信访工作格局、信访办工作职责和人员配置角度描述了区划调整后（2010 年至 2013 年）东陵街道信访服务机构，明确了目前辖区内的主要信访案件类型，和针对信访案件，东陵街道信访服务的三种形式，即"领导包管"、"接待到日"和"状不出街".通过目前街道的信访状况来看，笔者得出基层的信访服务仍存在很多问题的结论，遗留问题多、权责不明，越级访突出、闹访率高，接访任务重、应访能力弱是目前基层信访服务问题的关键所在。笔者对所发现的问题进行分析，找到了以上问题存在的三个原因，一是居民的诉求渠道过窄，二是基层责权公信缺失，三是信访服务力量薄弱。明确了信访服务存在的关键问题和存在问题的原因，为笔者寻求有效途径，找到整改方法，提高信访服务能力指明了方向。