政府信访服务的理论基础

　　第二章 政府信访服务的理论基础

　　一、相关概念界定

　　（一）信访服务的相关概念

　　1.信访主体

　　所谓信访主要是指人民群众来信来访的简称、可以分为广义与狭义。主要是指人民群众通过写信、走访等形式向各级党委、政府、人大、司法机关等部门或单位提出意见、批评、建议、申诉等，以此来实现自己参政议政、维护公民合法权益。

　　信访者：主要是指实施信访行为的人。我国《信访条例》中明确对信访人做出了规定"以书信、电子邮件、电话、走访、传真等形式向各级人民政府、县级以上人民政府相关部门反映情况，并提出自己的建议、意见、诉求的公民、法人或其他组织。信访者的信访行为必须"对其所提供的材料内容的真实性负责"并"遵守法律、法规。"信访受理者：是指接受群众信访和负责办理信访事项的人或组织，也叫"信访工作人员",信访工作人员行使公共权力，对上访人承担义务，是承载信访公民权力的载体，是落实上访人的权益的责任方。

　　2.信访客体

　　信访机构：是依照法定程序所组建的具有处理人民来访功能的有机整体。它是专门从事信访工作的职能部门，为我国所独有。

　　信访服务：也叫信访工作，它是一种服务行为，接受、处理公民来信来访。

　　3.信访行为

　　信访行为：通俗的讲就是"上访".信访行为可以是意见、建议；可以是对不良社会行为的检举、揭发、申诉、控告；还可以是对相关事情做出的品评、请求等。可以是居民在受到不公平待遇时做出的诉求与求助，也可以是居民对不满情绪的宣泄。

　　越级信访、重复信访、异常信访：是不规范的信访行为。越级访是指信访人越过信访问题本级信访部门到更高级别部门的行为。重复访即是指信访人向不同部门反映或者长期反复反映同一个问题的行为。异常访是指信访人采取极端信访行为等明显违反相关规定、影响社会正常秩序的行为。

　　（二）与信访服务相关的公共管理概念

　　1.公共利益

　　所谓公共利益主要是指公益。公共利益概念是"界定政府行为必要性的主要界限。"在信访服务中，如果出现涉及重大公共利益、法律法规、规章制度等应采取听证的信访事项，必须采取信访听证的方式。

　　2.公共权力

　　公共权力是公民的共同权利，是我国全体公民共同拥有的。但是，在现实社会生活中，公共权利由其代表或委托人行使，而不可能由全体公民来共同行使。"我国公民的公共权利是通过人民代表大会制度来得以行使的，并通过宪法或法律的行使予以规定，并赋予国家机关工作人员行使。"在信访服务中，信访机构工作人员必须依照宪法和法律规定，行使其职权。

　　3.公共部门

　　公共部门主要是指负责提供公共产品或进行公共管理，并致力于增进公共利益的各种社会公益组织或机构，例如：政府部门，它就是以公共权利作为基础，具有明显的前置性，政府部门依法对社会公共事务进行管理，它以谋求社会的公共利益作为主要目标，并对社会与公众负责，并不以盈利为目的，不偏向于任何集团企业的权利。

　　信访机构是公共部门的一种。

　　4.社会管理

　　所谓社会管理主要是指政府部门或社会组织为了全面促进社会系统地协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域、社会发展的各个关键环节进行组织、协调、监督、控制的过程。社会管理也有广义与侠义之分，广义的社会管理只要是指有社会成员组成的专门机构对社会的政治、经济、文化等食物进行统筹管理；所谓狭义的社会管理主要是指在特定的条件限制下，由国家的权利部门授权对不能划归为已有的经济、政治、文化部门管理的公共事务进行的专门管理。社会管理的基本任务主要包括：协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、促进社会公正、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会的稳定发展等方面的内容。

　　二、与信访服务相关的公共管理理论

　　（一）新公共服务理论

　　新公共服务理论是以美国着名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思。

　　新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向政府管理公民放权的职责，他们的工作中心主要集中在建立一些具有明显的完善的整合力、回应力的公共机构。

　　新公共服务理论，为信访部门提出原则性要求，即作为服务型部门在解决居民诉讼的问题上，应该坚持有申必查、化解息诉、质量效率、有错必究、不干涉司法权、公平正义、以民为本的原则。

　　（二）社会公平理论

　　社会公平理论，由美社会心理学家 J.S 亚当斯等人提出，是社会心理学中解释人们公平感的一种观点。它主要包括两点含义，一是人们所理解的公平分配方法的含义；；二是人们对分配不公的反映。让利益受损的社会群体可以有畅通合理的渠道表达自己的呼声是建立和完善信访人利益表达机制的目的，同时，体现社会公平。

　　对于社会公平理论，国内学者王海明（2010）主要从贡献的角度对社会公正进行论述"社会应按照社会成员为社会做出的贡献大小来合理的分配公民的权利，并按照权力来分配义务。吴忠民认为社会公正有两个基本价值取向：即：让全体人民群众共享改革开放带来的成果、为每一个社会成员提供一个充分展示自己并自由发展的空间。"社会公平理论为信访人合法权益的保护提供理论依据。无论从等利分配的行为来看，还是人的基本生存权利来看，利益受损的社会群体表达诉求维护基本权益都应得到充分重视。

　　（三）社会冲突"安全阀"理论

　　该理论的代表是美国着名学者科塞。达伦多夫，他以研究社会冲突的起因、形式、制约因素及影响为重点研究。他认为"人们尘封的敌对情绪得到合理的释放，不仅有利于社会关系的维护，更有利于社会的可持续发展，社会系统往往为人们提供了宣泄敌对情绪、进攻情绪的制度规范，人们在制度规定的范围内合理排泄自己的情绪，最终使这些不良情绪得到及时解决，这就是所谓的安全阀制度。安全阀制度通过阻止其他方面可能的冲突或通过减轻其破坏性的影响，维护系统稳定性".

　　该理论描述了信访服务的效果。从社会冲突理论中"安全阀"的作用来看，信访服务是当之无愧的社会安全阀，之所以说信访服务是社会的安全阀，这主要是由于信访服务能够暂时宣泄信访者的不满情绪，消除冲突双方的敌对情绪，防止双方矛盾的进一步恶化，从而阻止了各种不当行为的发生。信访服务还能够为发生冲突的双方提供信息互通与了解彼此的机会。在面对更加激烈的冲突发生前，更良好的沟通敌对双方的诉求与意见能够最大限度的缓解双方的矛盾。虽然我国的各级基层信访部门不具备裁决的权利，但是作为政府部门中比较重要的一部分，它广泛联系政府、社会各部门和各阶层，不仅掌握着丰富的社会资源，更能快捷、高效的达到平息社会冲突、纠纷的重要目的。

　　三、公共管理相关理论在信访服务中的应用

　　伴随着社会管理格局由国家管理模式向公共治理模式的转型，信访环境也在不断发生变化。由以上与信访服务相关的公共管理理论可以看出，公共管理在我国信访服务领域不断得到应用。

　　（一）新公共服务理论的应用

　　在新公共服务理论的视角下，信访服务的法制建设、制度建设，队伍建设，正在不断加强，信访人越发意识到要以法寻权，要运用法律和国家政策与地方政府或信访机构进行博弈，以寻求自己的权益得到保护。

　　新公共服务理论提倡政府的"公共性"、"服务性",其核心理念是公民权力和政府责任，信访服务是社会群众政治参与和权力救济的重要渠道，现有的信访服务存在诸多问题，主要表现在信访部门职能宽泛，信访服务效率低下，信访成本高，效益低，新公共服务理论，对信访服务的机构建设、法制建设和队伍建设等方面奠定重要理论基础。

　　新公共服务理论是当代国外一些发达国家在公共管理、社会服务中摸索出的先进管理理念，我国信访也引进这一理念，旨在使信访服务更加完善。

　　（二）社会公平理论的应用

　　社会公平理论在信访领域中的运用贯穿整个信访行为的始终。不论信访人的权力高低，不论信访人的社会地位等，信访表达渠道对所有信访人平等开放，只要是利益受损的居民，都有维护自己合法权益诉求的平等机会。

　　信访服务的过程是动态的，老问题没有解决，可能新的问题又接踵而至。但无论问题的多少与问题的大小，信访行为的出发点和要达成的结果都是社会公平，即是使利益受损的信访人与其他人一样，公平享受发展和改革的成果。

　　（三）社会冲突"安全阀"理论的应用

　　社会冲突"安全阀"理论在信访服务领域中的运用体现在信访服务的功能方面。冲突可以说是人类社会的基本构成，社会中充满着形形色色的冲突，就是目前创建的和谐社会，也并不意味着没有社会冲突，而是在社会制度的构建功能上最大限度的减少冲突，或者社会冲突突发时能够得到及时的化解，这就是信访服务存在的价值体现。

　　信访服务担负着化解社会矛盾的功能，是社会冲突的释放渠道，是社会弱势群体反映和解决问题的途径，信访服务就是社会冲突的"安全阀",它能使封闭的敌对情绪合理释放，有利于社会关系的维护，信访人在制度范围内合理的宣泄自己的情绪，达到消解解决问题的最终作用，体现了安全阀的功能，也是信访服务的作用。

　　本章结语：笔者详细介绍了信访的相关概念和与信访相关的公共管理概念，论述了公共管理理论中新公共服务理论、社会公平理论和社会冲突"安全阀"理论在信访服务领域的运用，旨在充分打开公共管理的视角，进一步研究基层信访服务。