地方立法创新教育考试管理制度的初步构想

　　第四章 地方立法创新教育考试管理制度的初步构想

　　一、以地方立法推动教育考试制度改革思路及框架

　　（一）教育考试制度改革思路

　　面对诸如当前考试现状的混乱、现有应对考试行政政策手段苍白无力、法律制度手段匮乏等问题，迫切需要完善法律手段，这就需要为考试立法（A）；国家考试立法难度巨大、国家教育考试立法命运多舛、国家教育考试现有草案偏重于重大考试，无力关注量大而低级的地方性考试，为此，需要学习重庆，走地方立法(B)；现有地方立法及其他研究方案侧重于规范考试组织行为和打击考试违纪舞弊行为，缺乏对考试大环境的治理，缺乏部门管理（考试配合部门）、政绩考核管理（考试相关官员）、诚信体系管理（社会及校园），由此提出了本文的核心观点：完善现有版本，增加新的地方立法指导思想，建立新的地方性教育考试法（C）；法律意志的实现需配套政策的调整。在实现教育考试地方立法后，须借助法律强制力，推动社会相关的政策的改革，建立对应的配套措施。这包括：考试相关部门配合考试管理部门落实职责；本地政府政绩及人事考核纳入考风考纪、考试质量指标；建立考试诚信纳入社会征信体系的制度；建立校园学术诚信机制，净化教育考试环境。由此实现教育考试管理制度改革的创新发展（D）。

　　（二）发展框架

　　

　　二、以地方立法明确相关各方责权，理顺教育考试管理关系

　　结合自重庆市的地方教育考试条例出台后我国对于考试管理的理念和司法认识的变革，参考从其他行业和地方立法的过程，相对于尚在孕育中的国家教育考试法，地方教育考试法应特别体现：

　　（一）扩大教育考试立法的覆盖范围

　　国家级考试法规其着眼点在于由国家设立的覆盖全国、具有国家权威性的考试，如高考、自考、研究生考试、成人高考。而一些在省级或地市级部门设立，在本辖区范围内有较大影响的、涉及地方重大民生利益的教育考试，如中等专业学校考试、中学学业水平考试、初中高中升学考试、优秀生特长生选拔考试，及一些专业性考试，都未纳入国家教育考试管理范畴，或者仅仅被当作可参考执行对象。但这些考试在本地区是影响地区群众重大利益，关乎本地区教育公平公正的考试，因此我们应通过地方立法，将这些对本地区有重大影响的考试纳入监管范围内。

　　（二）区别对待未成年人违纪舞弊行为

　　地方性考试如小学、中学升学考试、中学学业水平考试等所涉及的大多是未成年人，对未成年人的违纪舞弊行为的处罚，须从育人为本的角度进行设立针对年龄特点的处罚处分措施。

　　而对于参与违纪舞弊的管理者，以及参与违纪舞弊的社会人员，也必须根据本地区特点，进行相应的处罚。这需要依据违纪舞弊事件性质进行分类和分级，有的放矢的根据不同类别考试、不同职能群体、不同年龄人群，对应不同的处罚方式：刑事处罚、行政处分、政绩或人事考核降级、思想批评教育等等。

　　（三）因地制宜解决考试行政执法协调问题

　　考试中所暴露的问题，根源是在社会环境，如不从社会治理的高度出发，是无法有效实现考试的公平公正的。因此社会各部门齐抓共管，对于是有效整治考试环境是至关重要的。从现有立法方案的视角来看，《国家教育考试法》（草案）侧重于教育部门和考试部门的管理，在协调与考试相关行政部门和执法部门的责任和义务方面缺乏。我们有必要根据本地的行政特点，以法律形式强化、明确公安、纪检、司法、城管、卫生、环保、宣传、电力、无线电管理等部门责任和义务，发挥其在各项对本地区人民群众利益有重大影响的重大考试的考试环境整治方面的作用，解决单纯依赖临时性行政协调的出现的推诿、扯皮、缺乏主观能动性的问题。

　　（四）弥补单纯依赖司法手段的不足

　　从世界范围内的考试管理经验，以及中国特色社会主义建设特点来看，单纯使用司法手段解决考试中发生的违纪舞弊事件，并非万全之策，采取司法、行政处罚与人事制度管理以及公民道德体系建设相结合的方式，是必要和有益的补充。在草案和有关文章中没有这方面的体现。

　　（五）明确教育教学机构承担考试的义务

　　各级各类学校一直以来都是承办国家教育考试的主体。但是，至今对其承办国家教育考试的职责没有明确的规定。《高等教育自学考试暂行条例》第 23 条规定：

　　“高等教育自学考试以地区、市、直辖市的市辖区为单位设考场。有条件的，地市考委经省考委批准可在县设考场，由地市考委直接领导”；《普通高等学校招生暂行条例》第 21 条规定：“考场必须设在县以上”；《普通、成人高等学校本专科招生全国统一考试工作规则》第 29 条规定：“考区设若干考点。考点应设在地、县政府所在地。因特殊需要增设考点，须经省级招生、考试机关批准。”上述规定都没有明确考点应当设在什么单位。由于教育考试考生人数逐年增加，组织和管理教育考试的任务将日益繁重，考务成本也将增大，而学校也因为自身教学工作任务重，教师待遇提高以及承担国家教育考试责任太大等原因，学校和教师对承担国家教育考试相关工作缺乏积极性。为了保证国家教育考试的顺利进行，有必要在《教育考试法》中明确规定“各及各类学校有义务承担国家教育考试考点、考场和评卷场的设置，派出教师参加命题、评卷和监考等相关考务工作。学校派出参加国家教育考试的教师和管理人员，应当计算相应的工作量。”

　　（六）明确考试主管部门的法律地位

　　国家教育考试的性质决定教育考试机构的性质。教育考试代表国家和地区行使教育考试管理职能。怎么管理？如何行使权力？如何确保其正常运行？在目前，各级教育考试机构在名称、管理体制、人员编制方面存在很多不统一和混乱的地方。

　　有的是政府直属单位，有的是有教育行政部门管理，有的事业单位、有的是行政编制。教育内部诸多考试，也依附于不同的部门，政出多门，管理协调难度大。有必要通过地方立法，统一事权，明确本地区各级教育考试管理机构的职能、编制、管理范围，以立法形式授予考试管理机构监管考试的执法权，使得考试管理机构在和违纪舞弊行为斗争中名正言顺。

　　（七）完善考试处罚和考生的法律救济制度

　　由于教育考试的信息不对称，考生处于地位不对等的弱势一方，因此，对于有必要以地方立法形式确立法律救济制度。这包括：

　　1.确定考试处罚的原则、依据；2.明确实施考试处罚的机关；3.明确教育考试处罚的程序和考生维护自身权益的程序;4.确定违纪舞弊等级，对应相应的处罚机关。对于重大违纪舞弊案件，应由司法和教育考试机构的主管部门处理;5.完善教育考试制度的内部监督体系，明确处罚的监督机构。建立行政复议、申诉、教育仲裁制度。

　　通过地方教育考试立法，结合本地行政特点，补充完善和细化教育考试管理法规，是有益的而且有作为的探索。

　　三、以立法形式确立政绩及人事考核与考试管理挂钩

　　（一）单纯依赖刑罚的局限性

　　目前，国内研究教育考试立法的文章为数不少，但几乎所有论文的观点都是以严惩违纪舞弊案件的角度，主张以法律处罚和行政处分的手段，以高压和严厉的方式，消除违纪舞弊案件发生的土壤，惩处犯罪，警示世人。为考试设立不可触动的高压线是有必要的，但单纯以此种方法，也有不足之处：

　　1.未有效引导行政管理者重视考试监管常态化管理

　　有些地区行政负责人和教育主管部门因为辖区内考试长期没出问题，没有触动法律高压线，就认为平安无事，忽视了考试管理，等到隐患酿成恶性事件，才发现轻视日常考试管理的严重后果；或者仅重视重大考试，而漠视对一般性考试和考试的非关键性环节的关注和督查。但很多“小”考试、小环节也关乎社会公平公正，麻痹大意也会造成恶劣影响——某省某市曾因主管部门轻率、工作人员粗心，丢失一个在本地仅涉及千人的计算机考试试卷，但直接导致全国二十万人停考，引起社会巨大反响；还有地区把重视教育发展落脚于关注本地区考试成绩的高低，忽视于考风考纪，对于大规模舞弊、考点管理混乱、操作失误听之任之甚至暗中纵容。这种姑息和麻木严重摧毁教育考试公平公正形象，造成极其恶劣的社会负面影响，最终酿成恶性考试事故，引发社会不安定事件。

　　2.法律处罚和行政处分侧重负向的惩戒，缺乏正向激励

　　处罚和处分的副作用就是导致工作人员对于考试工作的畏惧、躲避心理。在现实中常有学校领导不愿意接考试，考试干得好上级部门不在意，出问题却会直接影响工作成绩：一般工作人员不愿担任监考员，不仅仅工作累、责任大，监考费低，和日常工作收入相比没有吸引力。

　　3.侧重事后处置，事前预防力度弱

　　法律处罚和行政处分，基本是在违纪舞弊和失职渎职行为发生以后的事后处置和亡羊补牢手段。在没有制度性的考前监督措施下，不少行政管理者是一种“不见棺材不掉泪”的麻木状态，事到临头才悔之晚矣。

　　4.对于中低程度违纪舞弊行为管理效力不足

　　法律处罚是有司法底线，一般性的违纪事件和违规操作，是够不上司法处罚的。行政处分也是以针对重大事件为主，对于主要领导和主要负责人有效，对于一般工作人员，目前的手段基本也是以批评教育为主。使得一些人有大错不要犯，小错没关系的想法，而千里之堤正是溃于蚁穴，这种麻痹大意的想法最终导致的可能就是无可挽回的恶果。

　　考试管理制度需要实现惩戒和预防并重，激励和处罚相结合，考试业绩和日常个人利益挂钩，引导考试工作者能以积极、严谨的态度关注考试的每一个细节，鼓励各考点单位把考试工作视为本职工作以部门，以积极的态度对待各级各类考试。这需要我们从制度创新入手，寻求新的工作方法。

　　（二）以政绩及人事考核机制的促进考试管理

　　1.政绩考核及人事考核的作用

　　政绩考核是指上级组织对下级领导班子和领导干部执政情况的考察和评价，人事考核是部门负责人对工作人员的能力素质工作成绩进行综合评价。考核结果是决定官员奖惩和工作人员评优晋级的基本依据，与个人利益直接挂钩，因此考核的标准有很强的导向作用,具体有以下三种:

　　一是引导向组织目标或价值方向努力;二是对行为产生约束机制的功用和效能;三是以考核实现水平、素质的提高从政策层面上看，实现教育公平是党在新时期建设和谐社会的战略目标，而考试公平是教育公平的重要保障。从社会影响上看，考试公平牵动千家万户，关乎社会正义和政府公信。因此应该也必须地区、部门、人事考核中设立“教育考试公平公正”的指标。

　　2.在政绩考核和人事考核中引入教育考试指标的意义

　　在地区政府的政绩考核、教育行政部门业绩考核、学校和教师的人事考核中引入“考试管理”指标，可以有效的规范考试管理、激发主动性、促进考试管理水平的提高。

　　政绩考核和人事考核使得考试管理质量和部门及个人的利益直接挂钩，促使部门和个人重视考试的重要性，以更加认真、负责的态度从事相关工作，从而减少轻率大意导致恶性事件发生的几率。

　　政绩考核和人事考核是一种量化、细化、常态化管理手段，考核指标规范考试管理部门和工作人员的工作程序，引导其重视考试管理的每一个细节，认真负责的做好每一项工作。

　　政绩考核和人事考核的重要作用在于其激励作用。对于考试事故率低，承担考试次数多，考试工作质量高的单位和个人，在评优和晋级中优先考虑，可以极大调动工作积极性。

　　3.在政绩考核及人事考核中教育考试指标的体现方式

　　为此，应当在地方教育考试法规中，就考试管理进行行政问责和人事考核作出明确规定。在地区政绩考核，对于本地区考风考纪表现情况，教育考试违纪舞弊案件的性质和责任，对地区负责人和主管部门进行政绩问责。

　　将本地区学校按承担教育考试的次数和工作质量，列入行政考核指标，按考试管理工作成绩进行奖励和处罚。

　　在人事考核中，对于各级参与考试工作的工作人员的岗位职责中，列入考试工作品德、能力业绩评价指标。对在考试工作中表现优异或失职渎职等行为，在行政等级、工资待遇、职务职称晋级方面予以相应体现。鼓励教育工作者积极承担一定数量的考试任务，把合格完成考试工作当成份内职责。

　　四、立法确立考试诚信社会管理制度

　　（一）对公民道德体系建设中“诚信档案”的认识

　　近年来，随着经济发展，针对社会上暴露出的欺诈、诈骗等行为，社会对加强公民道德体系建设的呼声越来越高，提出借鉴西方国家公民信用体系建设的先进经验，建设中国的诚信档案制度。以“诚信档案”记录个人在消费、借贷、合同守信、履行职责方面的行为记录，作为公共部门和商业机构在与其合作的依据。它的作用在于：

　　提供客观的诚信状况记录。

　　为判断自身的诚信行为提供了警示，反省、预防不良行为的产生。

　　根据自身的诚信档案状况自觉地追求获得良好的信用记录。

　　建立有效的全民诚信体系。

　　不诚信行为要承担因侵害社会环境而带来的违约成本，所以诚信档案能有效促进社会公民自觉约束自己的行为，这种来自主观对不诚信行为的自觉纠正要比法律的制裁更为有效。将诚信档案制度法律监督的结合，为社会建立守信重诺的道德准则。而在教育考试中建立考试诚信档案，引导考生自觉遵守考试纪律，维护考试诚信也是理论界探索的课题。

　　（二）社会 “诚信体系”建设方面的政策和发展现状

　　1.国家政策层面

　　2002 年，朱榕基总理在九届全国人大第五次会议上的政府工作报告中指出“要切实加强社会信用建设，逐步在全社会形成诚信为本、操守为重的良好风尚。加快建立企业、中介机构和个人的信用档案，使有不良行为记录者付出代价，名誉扫地，直至绳之以法。”

　　2007 年，党的十七大报告指出“要以增强诚信意识为重点, 加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设。”

　　2012 年，党的十八大报告提出“全面提高公民道德素质”要深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法诚信建设。”

　　2.社会实践方面

　　1999 年上海市成立“资信有限公司”，对企业和个人在商业、公务方面的信用记录进行征集。

　　2004 年，上海大学率先为在校大学生建立信用档案, 随后，上海、重庆、浙江、河南、陕西、山东、湖北等地高校也出台相应的政策。

　　2005 年，上海市为了规范个人信用征信，保障个人信用征信机构客观、公正地提供个人信用征信服务，保证个人信用信息的准确、安全以及正当使用，出台了《上海市个人信用征信管理试行办法》

　　2012 年，深圳《关于廉洁城市创建中诚信建设若干问题的决定》正式在官网上征求社会意见。其中有要求为公务人员建立诚信档案的规定。

　　3.教育考试方面的实践

　　2004 年教育部出台《国家教育考试违规处理办法》，其中第三十条规定：“教育考试机构应当建立考生诚信档案，记录、保留在国家教育考试中作弊考生的相关信息。教育考试机构应当接受社会有关方面对考生诚信档案的查询，并及时向招生机构提供相关信息。”

　　据此，2005 年教育部办公厅发布《关于建立高等学校招生全国统一考试考生诚信档案的通知》，建立了全国性的教育考试招生诚信平台。

　　（三）教育考试中诚信档案建设存在的问题

　　1.覆盖范围小

　　《国家教育考试违规处理办法》、《关于建立高等学校招生全国统一考试考生诚信档案的通知》两文件限于国家教育考试，对于非国家教育考试等级的其他各类教育考试无对应的管理要求。

　　2.与社会工作不对接

　　目前的考生诚信档案仅限于高校招生使用，对于其他行政机关、银行系统、商业机构、公共服务机构是封闭的，影响其效力的发挥。

　　3.未有效发挥教育及引导作用

　　对于教育部门、考试管理机构、学校如何使用“考生诚信系统”指导教育考生，没有相关的安排，影响的该系统充分发挥其引导、警示学生，激发学生自律的作用。

　　4.未从教育大环境整治角度解决教育考试风风考纪问题

　　缺乏对于建立全面的教育诚信系统的统筹安排。在校生是教育考试的主体，教育考试考风考纪，是依存于中国教育诚信大环境的。建立教育考试的诚信系统，要着眼于教育环境的整治，构建一个风清气正育人环境，要将培育学生诚信品质作为素质教育的重要组成部分。

　　（四）考试诚信档案建设思路

　　1.建设考试诚信档案的意义

　　面向全体在校学生和教职员工，以“考试诚信档案”为突破口，从建立教育“诚信体系”的高度，树立讲诚信、严格自律，自觉维护教育公平公正，培养良好教育教学环境，以教育诚信环境促进诚信应考。

　　2.建立统一的考试诚信档案平台的作用

　　一是依法收集考生在各级各类考试的诚信表现；二是供经依法授权单位和个人查询考生诚信状况，发挥其诚信监督的作用；三是保护考生知情权，核实本人诚信信息是否属实；四是发挥“诚信档案”的教育及预警机制，引导考生以自觉行为维护诚信信誉度，追求良好的诚信记录。

　　3.严格管理考试诚信档案的使用制度

　　严格限定信息使用者的范围。任何使用者在查询使用考生诚信档案时，必须要承担相应的信息保密义务，不得擅自将信息档案提供给其他无权使用主体，否则须承担责任。学生诚信档案使用主体有如下几类：

　　①学校。学校为进行必要的学生管理工作及招生录取，有权管理和使用考生的诚信档案；②学生及其监护人（未成年学生）授权的单位或个人。如学生在求职择业时，用人单位要求了解其诚信状况，则可以在依法授权情况下使用其诚信档案；③相关行政机关、司法机关。

　　4.保证学生的合法权益

　　以公开、透明、受社会监督的方式征集记录考生的诚信信息。以完善的制度安排接受考生的申诉、复议申请；在诚信档案征信管理和使用过程中，如发生侵害学生权益的情形，应保证学生有依法索赔的权利，并追究侵权责任。

　　学生诚信档案的出发点是为了证明学生的诚信状况而不是直接去惩罚其失信行为，这种惩戒效果应由其他社会机制完成。

　　（五）“考试诚信档案”中隐私权问题

　　在诚信档案制度建设实践中,社会在诚信档案是否会侵犯个人隐私权存在很大争议。隐私权在《法学大辞典》的解释为：“公民对与其有关的一切无碍于社会公共利益的私人情事及其物化资料所享有的、阻止他人知晓及不受他人非法骚扰的权力”。个人隐私权的保护是相对的, 其权利的行使不应与与社会公共利益发生冲突，否则就应当受到限制。因在公共活动中的背信行为被计入诚信档案的信息，并非个人私密性质行为。信息收集与披露是出于维护社会公共利益的目的，制约社会失信行为,因此在考生诚信档案管理中, 考生的隐私权须受到限制。但滥用公共权利的确会侵害考生的合法权利,因此在诚信信息披露和保护个人隐私权之间要有经过严格论证的法律界限。

　　“教育考试诚信档案”制度的建立，需要立法部门对于征集考生考试信息进行法律定义和规范，对信息征集部门进行司法授权，对信息的使用进行明确规范。有鉴于此，教育考试立法是教育考试诚信档案制度建立的必要前提。

　　五、立法确立校园学术诚信自我约束机制

　　（一）“荣誉准则”制度简介

　　教育的一个重要目标，就是培养学生自我管理、自我约束、自我提高。在美国的高校实行的“校园荣誉准则制度”就是以激发学生的自觉、自省、自律，培养诚信为目标，培育具有凝聚力的团体精神，树立以“诚实、自尊、正义感、责任感”

　　为荣誉的价值观，从而达到治理学业及考试诚信，净化学术环境的效果。它的实施包括四大步骤：

　　第一，入学签约立誓。所有的新生入学时都在正式、严肃的场合与学校签订“荣誉承诺书”，并宣誓遵守以“诚实、守信、不作弊”为核心内容的“荣誉准则”。

　　第二，组建“荣誉委员会”。这是“荣誉准则”制度的核心中枢，负责对违规行为的调查审判和对学生进行荣誉准则的宣传。有的高校全部由学生担任荣誉委员会会委员，而有的高校也在教师中遴选并训练具有专业化水平的“荣誉教育者”。他们的作用在于通过学生保持频繁交流和沟通，帮助学生（特别是新生）理解和接受“荣誉制度”。 “荣誉准则”强调学生的参与，加入“荣誉准则”的学生有检举作弊的义务，并享有参与判定处罚的权利。

　　第三，宣传和教育“荣誉准则”。学校以多种方式让学生了解荣誉准则制度所代表的核心价值观，例如教授会在新生入学第一堂课上采取讨论的形式，对学生进行学术道德方面的教育，同时听取学生的意见。

　　第四，对违反“荣誉制度”行为处理程序。采取公开公正方式对违规行为进行调查和审判。

　　执行过程共四个步骤：报告、调查、审判、终审。学校加入荣誉准则制度的学生肩负两项职责：一是保证自己不违背荣誉准则，二是要监督、揭发他人的违规行为。如发现有学术不诚信行为，要主动向荣誉委员会报告。委员会会成立调查小组，收集证据、访谈目击证人和被指控学生。如证据指向学生参与了不诚信行为，就要进一步举行听证会，学生可以进行自我辩护甚至聘请律师。如委员会最终绝大多数裁定学生违规，学生就要接受处罚。为充分保护学生权利，学生可以在初审后，基于新的证据提出上诉，重新审理。重新审理后形成终审意见。荣誉准则制度的处罚方式包括：警告、正式谴责、留校察看、暂时停学、开除学籍。

　　在调查被举报的学生时要充满关怀，采取的方式注意人性化的态度和弹性，注重学生人格的培养。调查者对于学生触犯制度的行为要做出详细的规定，如存在争议允许学生在被调查过程中提出申诉，充分保护被调查者的权益。同时对于确已违反了荣誉准则的学生应通过调查学生的心理健康状态等措施来保障学生的权益。其目的在于既保证了荣誉制度的实施，同时又维护了学生的权利和尊严。

　　（二）“荣誉准则”制度特点

　　“荣誉准则”制度避免以生硬的条文强制学生遵守规章制度，通过详细、准确描述违背学术诚信的具体行为，让学生明确什么是违规行为，并对学生宣讲和激励和示范，让学生明白遵守学校“荣誉准则”是一件光荣事情。让学生自觉认可并遵守该制度，达到学生个人与学校乃至整个社会的和谐，提高学生的诚实守信意识，减少违规行为的发生。

　　美国大学“荣誉准则”制度与我国大学的诚信教育相比，有自己的特色:

　　第一，尊重学生、充分发挥学生自治;第二，树立契约意识，诚信管理在规范、公正、民主的制度环境下运行;第三，奖惩分明，机制健全。

　　（三）“荣誉准则”制度效果

　　美国拉格斯大学的麦柯克比教授于 1990 年、1995 年和 1999 年对美国 48 所大学进行了一项调查, 发现荣誉守则制度有效地减少了学生的作弊行为, 他调查的结论促使更多的学校着手实行荣誉守则制度，有效地降低了作弊行为。在对斯坦福大学进行调查时发现, 超过 97%的学生大致了解了“荣誉准则”的内容。在近年来，由于“荣誉准则”制度的推广，严重考试作弊行为出现了下降的趋势:

　　

　　美国的“荣誉准则”制度体现“信任学生、教育以价值观培养为核心”的理念，以学生自治为主、学校监督为辅，建立良好的学术诚信环境。这对于我国教育诚信体系的建设，考试环境治理有着非常积极的借鉴意义。