国内外公共文化服务文献综述

　　第二章 国内外文献综述

　　国外理论界并没有公共文化服务体系这一概念，研究普遍集中在公共产品和服务供给、均等化和政府在其中的作用等各方面。

　　我国政府自改革开放以来，陆续制定并实施了许多新的政策制度以加强相关体系的建设，学者也进行了深入研究并取得了若干成果。但由于国内相关的研究开始较晚，虽然各省市也展开了相关实践，但目前为止仍处于探索阶段。

　　2.1 国外公共文化服务问题研究。

　　2.1.1 西方文化政策的发展概况。

　　Peter Duelund 认为，狭义上，文化政策指对艺术的资助，即政府根据价值取向以及认为哪种文化最有利于控制百姓思想，据此决定在资金和资源上对该类艺术进行资助，制定制度、兴建设施机构、成立相关组织并进行宣传，向百姓推广政府理想中的艺术。因而在某种意义上，政府创造条件并制定政策，宣传某种艺术，为了艺术的自我实现，其实最终目的是通过文化政策进行政治斗争。

　　提供主体方面，John Myerscough 认为，各国福利危机的出现导致中央政府财政资金吃紧，无力承担高额的福利费用，于是紧缩各方面福利，因而各级文化团体的财政支持逐渐减少甚至萎缩，在资金匮乏的情况下，各级文化团体只好自力更生维持自身发展，逐渐地实现了商业化。由于福利危机，中央财政不仅在资金上无法支持，在管理方面也无暇顾及，因而只好将制定文化政策等相关文化权力下放到地方政府，施行地方化，国家则退出主导地位，转型为重要的参与者。

　　以二战后欧美国家的文化为研究对象，Harry Chartrand、Claire McCaughey 通过理论结合实际与归纳整理，结合个人知识经验，对文化政策进行了分类，分为工程师型、庇护人型、提供便利型与建筑师型的模式。

　　就管理层面而言，文化是可持续发展的一部分，所以《从边缘到中心》报告就指出离开文化的可持续发展是不现实的。报告中给出了具体的文化政策行动计划，并认为由于政府能够从推动文化相关的跨部门的合作中获利，便提出公共政策应当优先考虑艺术的创造需求的建议。Anthony Everitt 阐述了政府职能的转变和文化政策执行之间的关系。他认为，只有采取具有全局观念的治理方式和实际操作模式，跨越各自为政的行政设置，才能完全落实文化政策，实现跨部门的横向合作与发展。Saez Guy 在其着作《机制与文化生活》中提出，权力下放在文化领域中一直有两种完全相反的论点。一种观点认为认为应该让文化和艺术走向更广阔的民众，另一种观点则认为在制定文化政策过程中应该区分各个级别的行政机关的权力，并且国家需要把相应的部分权力转交给地方。他认为，合作伙伴、横向联系与地方化无论何时都是文化政策相关领域的三个关键词。

　　在公共文化服务支出方面，Baumol和 Bowen认为文化产出有一个关键特征，即由于劳动密集型，导致生产力和社会增长率没有固定的关系，支出价格随产出价格成正比。Getzner 研究得出奥地利的公共文化支出基本符合上述法则。

　　Mouliner Pierre 认为在投资方面国家与地方合并容易事半功倍，筹到更多投资；共同投资涉及多个投资主体，因而必须经过协商达成观点的一致，这有利于信息传递，更有利于文化的多样性和创造性发展。

　　2.1.2 公共行政与管理理论产生的影响。

　　1.公共选择理论的影响。

　　公共选择理论主要运用博弈论、公共产品理论等方法对政府的公共政策制定与执行进行研究。其本质是主张引入市场竞争机制，采用私人部门管理理论、方法及技术、以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场之间的关系，提高公共管理水平及公共服务质量。

　　2. 新公共管理理论的影响。

　　提升各有关政府部门积极性，提供群众愿意且有能力消费的服务是新公共管理理论的核心思想。在绝大多数国家都有着极为广泛的应用意义，西方许多国家在该理论的影响下进行了相关体制方面的改革并呈现出一些新取向，改革强调了配置公共文化资源的公平性和相关部门的经济性，实现了国有公共文化服务供给体制与行政管理的分离。在中国目前的转型经济社会中，涉及到收入分配之间的差距、反腐败的制度设计、社会保障制度等方面的公共政策设计和改革，都需要从该理论的分析思维出发，进行深入考察、分析和再设计，以力图追求社会整体福利最大化的目标。

　　3. 新公共服务理论的影响。

　　政府在提供任何产品和服务时必须以公平民主和社会满意度为行为准则和指导方向。因而新公共服务理论便以公民权利、社会资本和公民对话作为检验公共管理的衡量标准，由此形成一种新的模式。近年来，西方国家在制定与修订评估标准时，非常重视服务效率和多样性并以实现群众较高程度的满意为目标。政府相关行政部门鼓励群众积极参与管理公共文化事务，以及按照群众诉求和意愿设计、提供以及改进所提供的各种产品和服务。

　　4. 公共治理理论的影响。

　　在国家能力与作用有限的前提下，以多中心、多样化的管理为核心，公共治理理论试图发明一种管理者与被管理者协商合作共同管理国家社会事务的新模式。其创新之处在于打破了传统的政府主导的管理模式，切实有效保障群众能够成为和政府同等地位的管理者，并建立完善的渠道和途径 保证群众的意见能够真正传达到管理中心，现在群众的决策主体意识也没有建立起来，很难真正融入到国家管理中，因而通过相关政策和活动帮助群众建立起主人翁的意识，明确他们不仅仅是服务的被动接受者，还有权力为自己的利益发出自己的声音，做出自己努力，参与决策。

　　2.2 国内公共文化服务研究。

　　2.2.1 公共文化服务内涵研究。

　　许多学者经过分析认为公共文化产品是一类特殊产品，具有跨越种族和国家的普遍的公共性，这种属性取决自享有并认同它的群体。学术界从管理机制、内容或者综合各方面因素对公共文化服务体系进行解释，并没有形成统一标准。其现代价值包括反映群众素质，积聚城市文化，体现城市精神，发展文化产业并带动地区的经济。构建公共文化服务体系和建设社会主义和谐社会具有内在一致性。

　　2.2.2 公共文化服务构建主体研究。

　　学者的研究可谓涉及方方面面，而对主体的研究也有许多，学者各执己见，对主体的范围和内容以及主体在整个体系中的作用也有各种争论，其中两种具有主流趋势的观点。其一，由于公共文化鲜明的公益特点与社会教育性，我们无法参照市场化的经验方式进行管理，应该发挥政府的主导作用。其二，公共文化服务的体系构建决不可以脱离市场经济，并积极带动社会各界的力量参与其中，以形成多元供给模式。学者在财政供给方面普遍赞成扩大资金投入规模，但是对资金投入的方式选择上却各有主张。

　　巩玉丽认为，如果把公共文化服务体系比喻成一颗大树的话，虽然它叶茂枝多，但是政府、文化事业单位和非政府组织和企业应该是大树的主干。而政府永远处于主导地位，其他三方面的主体则应该在围绕政府制定的文化政策和方针，在政府的领导下，生产和提供公共文化产品与服务。王大为同样也认为，政府处于主导地位，为了保障公共文化服务的迅速发展，需要结合各地实际情况规划。

　　由于公共文化服务的性质，需要大量的资金支持，因而政府需要在财政投入上加大供给，为了鼓励社会各界的参与，政府应该采取一定的鼓励措施。

　　然而，以郑丽萍为代表的一些学者却有不一样的声音，他们认为政府具有方向性调节指导的作用，具有一定的局限性，很难满足持续发展的实际要求。因此，为了更加完善公共文化服务体系，社会组织、企业和事业单位等的参与就起到了很大一部分作用。其中路冠军提出"自治组织"就能够很有效地发挥民间的作用，民间力量庞大，能够在资金和能力上对政府进行支持，并且能够改善政府繁忙的工作局面，提高效率。

　　2.2.3 文化政策法规研究。

　　文化相关的法律应当保护公民的文化权利，服务于实现公民日益增长的文化需求。但在截至现在为止的实践中，我国政策法规研究相对比较薄弱，而且通常只把文化法看作行政法，这远远不够，要更多考虑如何真正实现公民的文化权利。

　　我国自建国以来，人民生活水平一直处于贫困状态，党和政府努力带领全国各族人民共同致富，忽视了文化建设，因而法律法规建设起步晚，到现在依然不完善。

　　公共文化服务体系的构建近几年才提出，还不成熟，许多学者仍在努力研究体系框架和政策的制订。

　　2.2.4 公共文化服务绩效评估研究。

　　一方面，绩效评估为服务的效率和效果以及公众的反馈提供了一个表达途径，通过反馈，政府能够很快发现和修补漏洞，以便更好地调整文化服务走向，更好地为人民服务。同时也能够让老百姓感受到公共文化服务的提升和丰富，供需之间形成的文化交流平台，不仅体现了社会主义是以广大人民为主体的，而且丰富了公民的的精神文化生活。

　　1.主体选择研究。

　　现阶段我国的绩效评估还是不完善的，因为评估的对象不具有代表性和客观性，没有体现出人民的主体性。所以在今后的可持续发展过程中，组建以大众为主体的评估对象才是更加有效的，才能体现为人民服务的宗旨，有了社会各界多元主体参与的独立评估机构，绩效评估才能更为客观，更为群众所信服，得出的结果才能让公众满意。

　　2. 体系建立原则研究。

　　杨泽喜认为，公共文化服务绩效评估应当将工具理性与价值理性相契合，进而提出其必须遵循的原则包括公平与效率兼顾、以公民为核心的评估主体多元化。这些原则体现了绩效评估的初衷和目标，绩效评估的目的并不在于对政府工作的效果进行奖惩，而在于为改善公共文化服务提供指导意见。公民是服务的对象，因而公民的满意度是政府的追求，因而评估的主体应该离不开公民这个核心，但这也并不代表只有公民才是评估主体，包括政府在内的以及公共文化服务的组织等都是公共文化服务的主体，自然也能成为绩效评估的主体。而评估中必须坚持公平和效率，虽然公共文化服务设施的性质的公共性的，并不能仅仅追求公平，过分追求公平的结果反而容易导致不公。任何事情都要讲究效率，没有效率即使最终实现了公平，也可能因为过度浪费时间而最终过时，或者失去最初追求的意义。

　　毛少莹、任珺指出，公共文化服务绩效评估的指标体系建设应该满足经济、效率、效果和公平四项基本原则，另外还应包含客观公正、全面系统、可靠稳定、操作性强以及适用面宽原则；向勇、喻文益认为在实践中，应重点关注公平正义、普适价值与基本权益三项原则。焦德武指出，建立绩效评估指标体系，指标如不能轻易获得甚至无法获得，则很难应用于实践或根本无法实践，因而必须遵循可获得性原则。指标过于复杂，则违背成本效益原则，为了评估结果花费大量的时间和精力，得不偿失，因而必须遵循简易性原则。指标体系绝不是胡编乱造，任何一个指标都必须具有一定的科学依据，因而必须遵循科学性原则。在遵循前述三个原则的基础上同时也必须兼顾经济发展、社会公平、政府成本、群众满意与社会效益五个方面的均衡。

　　我国公共文化服务评估过分强调效率、投入和产出，现阶段我国的公共文化服务评估过分的强调效率、投入和投出，太具有功利性。我们一边喊着可持续发展的口号，一边却只干着"发展"的事情，这是我们这个社会的悲哀。我们要积极的吸取外国的经验，结合本国的国情，具体问题具体分析，要保证以实现大众的利益为最高目标，要以可持续发展为基准，兼顾效率和公平原则。

　　3.指标体系确立研究沈望舒认为，在一定程度上公共文化服务的多样性，决定了它的指标是也是多样性的，例如社会需求度指标、社会满意度指标等等。陈威认为，指标的设计应当分为发展规模、政府投入、社会参与群众满意度四类。毛少莹提出了从政府投入、规模、效率和社会参与等四个维度构建评估体系，并赋予其权重，并在这些维度下分别给出具体的指标。

　　2.2.5 农村公共文化服务体系研究。

　　目前，我国东部沿海地区有些农村的经济发展迅速，但是政府并不重视发展与之适应的文化，而许多农村经济比较落后，群众无暇顾及文化需求，政府也不重视。因而我国的学者都在努力通过理论研究以期改善公共文化服务供给，但是通过何种途径满足农民的最基本文化需求是他们争论的关键点。在国家不能大幅增加资金投入时，只能充分利用自由选择和公平竞争的市场机制改善现状。但是也有学者认为，现阶段我国农村的公共文化服务供给主要是以社会效益为目的，具有非营利性，建设的相关设施也是公益性的，因此他们质疑农村是否适合引进市场机制。还有部分学者认为，农村在现阶段应该选择同时结合政府主导和市场调节的模式。

　　吴理财研究指出，由于资源的匮乏和经济的落后以及农民的文化权利意识薄弱，人的主观观念及制度的客观限制制约了我国农村文化建设，两者相比，人才是制度建立的前提，只有扭转观念才能彻底改变现有的局面，因此加强人才培养并根植于农村之中，才是解决这些问题的根本。孙浩等认为，在建设农村公共文化时，农民作为主要参与者却缺乏参与的意愿，并缺少沟通的渠道，这两种缺失将导致农民在此过程的参与度降低，并陷入恶性循环之中，因此需要加强农民的参与程度。

　　农村公共文化服务体系的研究应该说是中国的一大特色，我国的农民人口在总人口中的比重相当大，但是许多农村几乎没有相关供给，在这一领域比较发达的地区还是集中在东部沿海以及珠江三角洲等经济发达地区。许多农村经济状况比较差，连义务教育问题还无法解决，他们根本无暇顾及文化需求，许多学者的研究过于空洞没有基础，这方面还是需要国家的关注以及资金的注入。

　　2.2.6 基本公共文化服务均等化研究。

　　国内学者的研究重点集中在均等化的内涵和问题原因以及实现对策几个方面。

　　1.内涵研究。

　　国内学者普遍认同的基本公共文化服务均等化，是在满足公平的条件下，政府应当尽最大努力实现所有公民都能享受到几乎同质的产品和服务。代表性观点主要有：

　　边继云认为，公共文化服务均等化是尊重每个公民的文化自由选择的权利，以公平与社会平均水平为前提，向所有人提供均等的产品与服务。城乡均等化的目标是让城乡居民都能够便捷地参与和享受文化活动与文化内容。杨永和朱春雷认为，均等化在严格意义上指的是向全国各地方的所有居民都提供大致相同的服务，是公共服务体系中的一个很重要的组成部分，其发展具有阶段性与层级性的特点，但是并不能理解为均等化就是平均化。

　　陈立旭认为，公共文化服务均等化，即在不存在歧视或偏见的情况下，坚持政府的主导，完善公共文化服务网络，保证每个人即使地域、性别、民族、身份甚至收入不同也同样享受到机会与结果均等的、适应社会经济水平的最基础的服务。

　　曹海琴和刘志宽认为，基本公共文化服务均等化是政府及有关公共部门应该不分利益集团、经济成分或者社会阶层而为其提供均等的产品与服务。朱丽华、袁贞等人认为公共文化服务均等化，指的是为区域或层次不同的居民都提供大致一样的产品与服务，其发展具有阶段性与层级性，能够即实现公平分配又确保了效率。

　　2.问题及其原因研究。

　　我国基本公共文化服务由于受到自然地理、历史和经济政策等影响，一直处在一种不均衡发展的状态。盛春鸿从资金、人才和政策法规三方面分析了制约我国均等化均衡发展的主要原因，其观点如下：第一，我国投入公共文化建设的资金总量不够，在国家总财政支出中占比较低，并且没有建起完善的资金保证制度；第二，文化队伍普遍建设落后、数量少、结构差、专业素质低，许多基层地区还大量存在着人才队伍年龄大、知识陈旧、能力不足等情况；第三，相关法律法规还不能面面俱到，缺乏基本的约束。

　　安彦林从经济学的视角分析发现，主要有供给与需求两个方面原因导致了公共文化服务的城乡非均等化。供给因素主要包含供给总量较少、农村自上而下的决策程序以及政府的财权与事权不匹配等方面；需求因素主要有教育层次、城乡经济水平的差异以及农民缺少充分的需求表达机制。

　　吉尔格拉、赵晓东主要从公民文化权利的基础与保障的视角对我国均等化现状进行了分析并发现了其中存在如下关键问题：首先，有些地方政府在兴建相关设施时，毫不理会群众的需求擅自建设"形象工程",轻视实用性，从而导致了实际的供求关系出现了失衡；其次，城乡经济不均衡发展导致了城乡在公共文化服务的投入方面存在着严重失衡的状况；最后，由于长期受计划经济的影响，政府一直主导我国的公共文化事业，因而其发展比较单调，主要体现上层意识而忽视了百姓需求的多样化。

　　3.实现对策研究。

　　学术界为了实现均等化已经选取不同角度提出了各种有价值的应对策略，因为其非均衡化将会阻碍社会经济的进步与发展。

　　曹爱军认为应该主要从以下述三个方面推动均等化的均衡发展并真正实现均等化：第一，实现均等化发展，方向是关键，只有确定利益均等、主体广泛与合理优惠的价值取向，才能在实践中不偏不倚，少绕弯路，一直坚持正确的价值理念，发展真正有益于百姓利益的公共文化服务事业；第二，由于东西部经济发展不均衡，城乡经济的差异，导致各地在公共文化服务领域存在较大差异，而有些地方虽然经济发达，但政府只关心经济发展，只关注 GDP 的增长，为了个人仕途而忽视那些需要漫长的投入而效益产出缓慢的文化事业，因而中央政府需要增加财政投入，并努力优化资金配置，尽量充分利用资金；第三，除了增加资金和资源的投入外，中央政府还需要建立规范的公共财政制度，指导各地的文化的均等化发展，因地制宜，制定具体的各地政策制度，鼓励社会各界力量的参与，为文化事业的发展献计献策，共同治理，并建立发展机制与资源整合机制。周晓丽、毛寿龙从公共文化服务的供给角度提出了实现其均等化的重要路径。一是权威性供给；二是商业供给；三是志愿者供给。

　　崔吉磊和李少恵认为，政府应该采取下列措施以实现均等化，这是政府的责任：第一，必须大力持续推动体制的改革以保障农民能够平等地享受公共文化服务。第二，为了实现发展的均等化，首先必须实现财政能力的均等化，而这并不意味着对各地的财政资金的投入和资源的供给必须相等，而是必须和经济发展水平相适应，如果投入过多，则脱离了当地的需求，供给过量导致资金和资源的浪费，而如果投入过低，则无法实现充足的供给，无法保证所有百姓能够均等享受文化服务。我国的现状是许多地方已经意识到文化事业的重要性，并不断增加投入，但是由于起步较晚，均等化进程发展比较缓慢，因此政府需要继续增加投入，为了最大化实现资金的充分利用，需要优化其配置，旨在实现均等化。第三，资金的投入和配置是否充分，需要经过评估才能分析比较，扬长避短，为下一步的发展提供指导，为此我们必须在均等化目标的基础上，建立科学完善的评估制度。

　　第四，经营性文化服务单位是市场经济的产物，因而应当由市场这只无形的手进行调节，政府只需要旅行一定的政治监督即可。政府存在的意义是为人民服务，因而服务性文化服务单位隶属于政府，政府应为其发展进行科学规划，并制定相关政策以促进其发展。而政府应努力提高相关能力和水准，制定合适的发展计划，促进公共文化服务事业的发展。