第四章 我国煤矿安全生产监管行政问责制的完善路径
建立健全规范的行政问责制度，是有效解决当前形势下走出行政问责困境的必然选择。长期以来，在煤矿安全生产监管领域，我国行政机关及其工作人员存在着责任意识淡薄、重行使权力而轻承担责任的现象，责任追究也往往流于形式。在法律的制定和问责的实践过程中都存在着众多问题，主要表现在责任认定困惑、问责标准模糊、问责方式局限化和问责时机不合理等问题。随着建设社会社会主义法治国家目标的提出和依法行政进程的推进，行政问责制度化和法治化提上了日程。选择科学合理的煤矿安全生产监管行政问责路径，有利于问题的解决。
第一节 健全行政问责法律体系
十八届四中全会以依法治国为主题，详细描绘了法治中国的新图景。法治不仅要求监督公权力，把公权力“锁进笼子里”,更要求依照法律的权限与程序来规范权力的运行。没有形成制度化，或者不够规范化的问责制不但对行政机关及其工作人员形不成保护，对行政问责的对象也起不到有效的震慑作用。
行政问责不但要以法律为其指导方向，还要有明确的法律条文作为依据，同时，行政问责必须具备法律效力。问责的程序必须在制度的规定下进行，任何不规范或者不遵循问责程序的问责活动都会让问责的非行政机关及其工作人员感到问责的随意性从而起不到震慑作用。尤其在倡导“依法治国”的今天，运用法律的手段建立健全长效、规范的问责机制显得尤为重要，才能够真正有效地遏制矿难的发生。
一 制定统一的行政问责法律法规
制定国家层面的统一的《行政问责法》是促进行政问责制良好运行的制度前提。虽然“政策先行，地方立法先行的制度创制模式在一定程度上缓解了行政问责机制发展初期亟需政策、法律支持的客观要求，但是，随着问责实践的深入发展，这种立法模式的弊端逐渐显露。①西方发达国家追究行政机关及其工作人员责任的内容，不仅在本国的宪法及其他实体法中有明文规定，而且还制定专项的单行法律。相比之下，我国行缺乏行政问责条款分散，①问责主要依靠的是党内规章和地方政府规章，尚未形成统一的行政问责制度。而我国十多年的行政问责实践以各个地方的立法经验也为制定统一的《行政问责法》创造了有利条件。制定一部具有专业性、规范化的国家层面的《行政问责法》是当今的必然要求。
二 完善地方行政问责规章
制定一部全国性统一的行政问责法律，立法成本较高，工程量大，短时间内很难完成，需要比较灵活且贴近地方特色的行政问责规章来补充，这样有助于解决不同地区的实际情况，具有较强的实用性和针对性。另外，在完善地方政府行政问责规章时，要坚持以全国性行政问责法律作为基础，将地方政府行政问责规章作为全国性行政问责法律的延伸，立足于本地区经济条件和文化特点的这一原则，细化行政问责相关规定，消除已有的法律文本冲突条款，煤矿安全生产监管领域的行政问责也应如此。
第二节 强化异体问责，扩展问责途径
一 强化异体问责
同体问责直接性、针对性强。完善我国煤矿安全生产监管行政问责制度，需要继续发挥同体问责的优势，坚持行政问责同体问责主导地位不应动摇。当前，我国煤矿安全生产监管行政问责主体几乎都是党委或本级或上级行政主管部门。以表 2-1 为例，表中所列举的 6 起煤矿矿难事故问责案例中，5 起案例的问责发起者为国务院，1 起问责的发起者是山西省委，不难看出，同体问责是煤矿安全生产监管领域问责主体的重要组成部分，不可否认，同体问责有快速、直接、高效的的优势，但作为一种系统内部内生的一种问责方式，其弊端也十分明显。同体问责的单一性使得发起问责的行政”一把手“无法被问责，缺乏公信力。异体问责主体是站在行政系统外部来审视政府责任，独立于行政机关之外，经过不断发展，异体问责逐渐被认为是一种效力更高、公信力更强、威慑作用更大的行政问责方式，可以有效地填补同体问责单一性的缺点。在煤矿安全生产监管的行政问责过程中，各级政府除了要最大程度发挥以同体问责为主的问责方式的效用外，还应不断拓宽问责主体的范围，扩展至权力机关、司法机关、新闻媒体、社会团体、民主党派和企事业单位以及公民个人在内的问责主体，更大的发挥这些多元化问责主体在煤矿安全生产监管中的监督、问责功能。只有同体问责和异体问责的力量充分发动起来，才能使各级政府在煤矿安全生产监管过程中谨慎决策，有效监督和制约行政权力，实现行政问责常态化。
二 扩展问责途径
在煤矿安全生产监管领域，不能仅满足于事后问责，而要建立起覆盖全部监管权限的全面问责制度，不能只对负有主要或重要领导责任问责，还应对负有连带责任的副职领导和负有具体实施责任的工程技术人员和工作人员的问责，无论责任过错大小，都要对责任落实相应的处罚措施。可以将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、建立责任倒查机制，加大事中问责力度，摒弃无为的官僚气息，发动群众、媒体的力量等这些问责方式来监督有关部门的履职情况，以通过强有力的问责环境来约束其行为，提高其问责意识。
第三节 明确问责对象，拓宽问责范围
一 明确问责对象
问责的前提是明确划分职能部门的权限。缺乏明确责任体系的问责制度极可能成为一种摆设，无法得到顺利推行或实施。①煤矿安全生产监管行政问责制的顺利运行，需要以科学为基础，合理分配监管职能和监管责任。这就要求在法律和行政法规层面明确煤矿安全生产监管部门的监管职责，在煤矿安全生产监管行为中各部门各司其职，使权利、职责、法律责任清晰明确并能相互协调。
现有法律规范对煤矿安全生产监管部门的监管职责规定并不明晰，极易泛化监管部门行政不作为责任，使得”监管不力“”用人不当“”玩忽职守“等口袋概念成为行政问责弹簧性的解脱词。总体来讲，我国煤矿安全生产监管中行政问责对象应包含：负有煤矿安全监管或领导职能的各级党委政府及其工作部门、工作部门内设机构以及下属企事业单位的领导成员、负责煤矿安全监管的公务人员等。
二 拓宽问责范围
当前我国煤矿安全生产监管，只注重对重特大责任安全事故进行问责，而忽略了事前，事中的问责。这种狭窄的问责思想和问责模式与行政问责制的长效监督原则相背离，使行政问责制趋于形式，实际效果不理想。在我国煤矿安全生产监管问责的适用，主要在对已经发生煤矿矿难事故的责任追究程序上，而对日常工作中的问责缺乏必要的规范化的制度保障。实际上，行政问责成为了一种灾难事件后附带的善后程序，导致问责缺乏对风险评估、监管决策的关注，一些本该在事前和事中就可以避免的失误照样发生。在煤矿安全生产监管过程中，不能仅满足于事后问责，而要建立起覆盖全部监管权限的全方位问责制度，无论是对矿难事故负有主要的行政机关领导，抑或负有具体实施责任的工作人员，如工程技术人员，无论其责任过错大小，都要对其行为进行追责。
建议在制定《行政问责法》时，明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，还要建立起相应的决策责任追究制度及责任倒查机制，加大事中问责力度，摒弃无为的官僚气息，发动群众、媒体的力量对监管部门的履职情况进行监督，通过强硬的的问责手段和良好的问责环境，提高该领域工作人员的问责意识。
第四节 健全配套制度，创新问责方式
行政问责只有在责任明确、程序清晰、制度合理的基础上才能得到有效执行。煤矿安全生产监管行政问责制要想持续有效地发挥作用，除了要求克服行政问责制度自身的缺陷外，还离不开完善且配套的各种制度。
一 建立政务信息公开制度
信息公开是维护公民知情权的重要保障，也是各问责主体问责政府公务人员的重要前提。具体来说，建立政务信息公开制度，从实践层面来说，要实行政务信息公开，促进政务透明。实践中，新闻媒体和现代信息技术在这这一领域发挥了积极作用。政府要更加积极地通过各种媒体渠道公开对问责事件的调查进程，对公众关切的具体问题要有针对性的回应，接受媒体和公众的监督；对问责处理结果的公开，不能仅有惩处名单，而应揭示问责官员的违法、违纪行为。现代信息技术的迅速发展为政府部门进行政务公开提供了技术保障，具体到煤矿安全生产监管的行政问责，要求对政府部门以及其工作人员的施政行为进行公开，例如矿难应急经费支出、责任人员处理程序及问责结果等信息。在煤矿安全生产监管中，在信息公开透明的环境中实现降低煤炭领域腐败率的可能。
二 健全政府绩效评估机制
开展煤矿安全生产监管的行政问责，离不开政府的绩效评估。评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，可为行政问责提供科学的参考依据，从而有助于行政问责制的深化和发展。①建立健全煤矿安全生产监管行政问责的绩效评估机制需要从以下三个方面来完善：第一是应向民主党派、权力机构、司法机关、新闻媒体及社会公民等异体问责主体及时有效地公布问责的事由、对象以及结果，使行政问责与行政监察相结合。第二是将绩效评估的结果与政府工作人员晋升制度等相结合。可以将政府工作人员在煤矿安全生产监管过程中责任的履行程度和任务完成好坏情况作为其晋升指标，使政府公务人员在关注自身利益的同时，主动履行其责任，从而实现有效扼制”无为“现象的目的。第三是奖励与惩罚机制相结合。通过建立可操作性的绩效评估指标，科学设计日常型行政问责事由。第四是完善政府绩效评估立法，应要站在法律的高度推进煤矿安全生产监管行政问责绩效评估机制的发展，使其有法可依。
三 制定完善的行政问责程序
《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009）有关于问责程序启动、受理、决定、执行与救济的规定，但是规定缺乏可操作性。此外，各地方立法中也存相似的问题：问责程序启动环节，没有规定由谁、如何启动；调查环节没有规定由谁调查、如何调查、调查组的组成等；决定环节没有规定何种情况应受到何种责任追究等。但是，在不同的公共领域的行政问责中，不能因为问责程序可能因主客体的不同而有所差别，就不遵从这五个必要环节，缺乏任一问责的程序环节，就会影响问责结果的公正，一定程度上侵犯了问责对象的程序权利。在我国煤矿安全监管领域，重、特大煤矿安全事故的发生给社会带来巨大的人员伤亡和财产损失，影响了社会的公共安全，政府一味的追求结案速度却忽视了程序正义，造成问责不公。因此，完善煤矿安全生产监管的行政问责程序，应当将公民、法人、新闻媒体等的检举、揭发和控告作为启动问责程序的重要依据，而在煤矿矿难事故调查和决定过程中，应当以事实为依据，并根据情节轻重、损害后果以及影响程度来决定责任的大小，对其进行进行问责。
