第三章 我国煤矿安全生产监管行政问责制的困境归因
2003 年非典事件发生后，我国各地相继发布了问责规定，问责事件随之大量曝光，问责甚至一度被描述为“问责风暴”.这种情况的出现绝非偶然，而是有其深层性的根源。探究这些问题出现的背后原因有利于从源头上遏制问题的出现，增强问责的公信力。
第一节 行政问责文化土壤缺失
行政问责制的有效运作离不开文化理念这个“软件”.落后的行政心理、意识、价值对建立责任政府会起到巨大的阻滞作用，健康、优秀的行政文化可以引导公务人员的行为向着科学、规范、民主与法治的方向发展。行政问责困境的产生有其必然的逻辑前提。从行政问责实践反映的问题来看，行政文化中责任意识缺失、公民文化中问责意识淡薄以及行政问责认识上的不统一，这些因素都会影响行政问责制的实施效果。
一 行政文化中责任意识缺位
重权轻责；不求有功，但求无过；注重对上负责而忽视对下负责，是责任意识缺失的三个重要体现。①现实中，出现了有权可用时，互相争夺；有责需担时，互相推诿；无利可图时，全身退缩；有利可取时，全力钻营。一些领导干部认为，“官本位”等于“权本位”,鲜有“责本位”的意识。由于一些领导干部缺乏行政问责意识，没有明确责、权、利的关系，如果出现事故要对其真正追究责任，被问责人员会难以接受此种情况。从实践上来看，行政机关领导被问责、被辞职者居多，主动辞职、勇于承担责任的少。
实践当中，煤矿矿难事故发生后，有些地方政府非但没有积极迅速地开展事故的调查，而是抱着观望、拖延甚至瞒报的态度，防止事故引发上级关注与社会舆论的不满。例如：2001 年 7 月 17 日在广西南丹发生震惊世人的“7·17”
特大矿难事故②的调查中发现：矿老板瞒报事故，地方官员助纣为虐，对外封锁消息，威胁恐吓遇难家属，试图逃脱责任。该事件中，负有监管职责的监管部门把手中的“监管权”变成了煤矿主瞒报作假的“魔杖”,有关部门非但没有认真履行自己的法律监督职责，而是知法犯法，任凭违法违规开采活动肆意进行，更是协助矿区黑恶势力对采访的记者以死亡相威胁。另外，2006 年 5 月 18日山西西左云发生“5·18”特大透水事故①，并且在半年前该县店湾镇范家寺宝源煤矿也发生过一起特大透水事故，两次事故煤矿负责人都是恶意隐瞒伤亡人数，情节十分恶劣。同样的是，2014 年 7 月 15 日黑龙江省鹤岗市兴安区兴成煤矿发生“7·5”矿难事故②，造成7人死亡、1 人重伤，矿主为逃避责任，并且事故发生一周后，鹤岗市有关部门仍未公布矿难发生井具体位置、矿主姓名、事故发生原因及性质等信息，在事故瞒报 15 天后，鹤岗市副市长称煤矿分布图是机密。
针对一起起瞒报事件，国家安监总局局长李毅中曾表示，煤矿承包人非法盗采牟取暴力，肆无忌惮，瞒报情节之所以如此恶劣的一个重要原因就是有保护伞。在这些蓄意瞒报的煤矿矿难事故中，该地区的地方政府领导没能树立行政责任的意识和维护公共利益的心态，更多的是将行政问责当成仕途的克星，甚至对行政问责唯恐避之不及，并且现实的情况是社会公众对行政问责制并不十分的了解。置于这样的问责文化及问责环境下，行政问责制的运行恐怕不会一帆风顺。
二 公民文化中问责意识淡薄
良好的治吏有赖于公民的积极参与，公民的消极参与，会影响到政府的合法性、透明度与回应性③。公民问责意识淡薄，在政治参与上则表现出“不在其位，不谋其政”的政治淡漠感。④公民问责意识淡薄的原因有以下几点：首先是高额的问责成本和狭窄的问责渠道限制了公众问责的热情。目前，法律法规不完善，在公众能否启动问责以及如何启动上存在争议；公众参与问责的平台有限；公众对行政问责制还存在诸多认识误区；政府信息不透明更减少了问责的可能性。其次，当前，我国行政问责的主体是同体问责，主要是党委或上级行28政机关发起问责，其他诸如人大、司法机关、新闻媒体、民主党派以及社会公众等异体问责主体参与意识淡薄，并且这些异体问责主体的作用在实践中并未得到充分发挥，因此，一些公众即使有问责的想法，也因问责无门而被迫放弃。
三 行政问责认识不统一
行政问责认识不统一体现在以下三个方面：首先，在实行行政问责制时，各地方存在认识上的不一致，这种认识上的不一致集中体现在各地方制定的地方问责行政规章上。首先，行政问责概念认识上的不统一，关于行政问责制的概念就存在多种说法；其次，行政问责概念理解的差异直接导致问责对象的不同，进而导致问责结果不尽相同，这显然与行政问责的公平性、公正性相背驰；第三，行政问责理由的不统一，总体上来看，行政问责因由已由传统的因失职渎职、违法违规而被问责逐渐扩展到决策失误、用人失察等多个方面。但是各地方认识上有偏差，一定程度上影响了行政问责的整体推进。
我国行政问责的实践滞后于理论的发展，实践和理论发展相脱节，这种脱节体现在多个方面：首先，理论上已强调异体问责，但实践中仍以上级政府和党委为主要的问责主体；其次，理论上已强调追究责任的复合性，但实践中仍基本上以行政责任为主，除非影响较大或伤亡严重的事故的责任人员才会被追究法律责任；第三，理论上已强调行政问责程序的完整性，但现实中存在行政问责救济程序缺失等问题。
实践和理论中问责认识的不统一，表明我国的行政问责制运行还存在许多问题，在未来的改革中，不能把行政问责看成一种简单的责任追究，问责不应成为平息舆论风波与社会质疑声音的一种权宜之计，而应严格以理论为指导，全面推进行政问责实践的发展完善。
第二节 行政问责法律体系不健全
行政问责制的建设应当以健全的法律体系作为支撑，离开了法律的支撑和指导，行政问责制就会变的盲目。宏观上，我国已经初步构建起行政问责的法律法规制度体系（这一点在论文第二章第一节有详细论述），但从目前我国行政问责法律体系的现状来看，全国缺乏统一立法，地方规定较为混乱，部门操作各行其是，行政问责制受到严重阻碍。虽然现行一些法律法规涉及行政问责，使行政问责在一定程度上摆脱了无法可依的尬尴处境，但是规定比较零散、琐碎，远未形成科学、规范的行政问责法律体系，使行政问责难以落实。行政问责制法律体系不健全，减损了行政问责的权威性，这已成为行政问责制的重要缺陷。行政问责制法律体系的不健全主要表现在以下几个方面：
一 行政问责依据的法律位阶低
《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009），是我国目前最全面、最系统、位阶最高的对党政领导干部进行问责的规范性文件，该法规定的内容直接指向问责，但是其在总体的问责法律位阶等级中相对偏低，应当有较高位阶的法律文本为依据。
现阶段，各地方政府规章是我国行政问责的主要规范性文件。在煤矿安全生产监管领域，仅有山西、云南等少数地区的地方政府根据自身实际出台了专项的行政问责办法，比如：《山西省煤炭工业局行政首长问责制度（试行）》（2006）和《云南煤矿安全监察局云南省煤炭工业局关于局机关处室（部门）人员和监察分局及局属企事业单位领导干部问责办法》（2008）。相比宏观的行政问责法律法规而言，这些地方政府规章制度虽然更具有针对性和可行性，但是因其法律位阶较低，不利于在全国范围内普遍推广和使用。
二 行政问责规定内容的不充分
我国行政问责的主要规范性文件，各地方规章制度有其自身的局限性，如：
法律位阶较低、异体问责少、问责客体狭窄、问责事由模糊、行政问责程序缺位等等。以最具代表性的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》为例，从其内容来看，该《暂行条例》并未做监督、决策、执行三阶段的分离，对问责程序的规定不够明确，同时也缺少对行政问责的监督落实的规定，这样容易导致“问责迟缓”、“问责造假”的等现象的出现。另外，虽然该《暂行规定》为目前最具代表性的行政问责依据，但是其仅限于负有领导和决策责任的党政领导干部，问责对象狭窄。而针对我国的煤矿安全生产监管领域，现有的行政问责规范性文件的条文却很少有涉及煤矿工人职业健康方面的行政问责，这一点与西方发达国家相比，存在很大差距，鉴于此，有关部门应更加积极地态度不断完善我国煤矿生产安全监管中行政问责制的法律体系。
三 行政问责依据本身的冲突
从现有的行政问责法律依据上来看，其自身就有很大的冲突，比较混乱。这种混乱性表现在：首先，行政问责的法律参考依据包含各种有关公务人员以及党员处罚、处分的条例，比较混乱，这种法律依据上的混乱直接导致现实中法律条文适用时的困惑。第二，地方立法之间差异大、问题多。由于各地政治、经济、社会发展水平有差异，立法水平、技术也存在很大差异。从各地方政府制定的法律条例上来看，名称和内容上冲突比较显着。例如，“行政问责”就有数几种称谓，概念上的差异导致了问责对象的混乱、内容的冲突。在形式上，大部分地方立法存在文字龙头粗糙，法律用语不严谨规范的问题。最后，问责对象、问责范围的规定比较混乱。这些冲突和混乱的的存在不利于法律依据的统一性和科学性，导致各地对煤矿问责事故的处理结果存在差异，问责不公。
第三节 职责权限划分不清
责任明晰是行政问责的一个基本前提。部门之间的职责分工清晰与否直接关系到问责的结果。各部门之间的职能划分只有要相对清晰，职能范围相对确定，才能避免职能重叠或交叉。行政问责应当遵循权责一致、职责对等的基本原则，这样问责的结果才能相对清晰明确。可以说，部门之间、岗位之间的职责划分就成为整个责任评判的基本依据和必要前提。
具体到煤矿领域，我国煤矿安全事故长抓不慨、频发不止态势一个根本的原因是安全监管责任归属不清晰，而安全监管责任归属划分不清的原因是我国煤矿安全生产监管机制不完善。首先，我国现有的国家监察，地方监管的煤矿安全生产监管体制导致煤矿安全生产监管机构设置不合理，监管、监察部分职责不明确；另一方面，整个煤矿的安全生产涉及多个部门，多个证照，但这些监管部门在证照办理和监督执法时，会出现统筹协调不足的情况，无法实现协调、配合、督导、监管等职能贯穿于整顿关闭和资源整合的全过程，无法充分发挥联合执法机制的积极作用。①煤矿安全生产全过程监管的匮乏，会使违法违规操作趁虚而入，最终导致煤矿矿难事故发生。2009 年 11 月 21 日，黑龙江省新兴煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，在后期对该事故的问责中，28 人受到党纪政纪处分，另有 12 人被追究司法责任。此次问责事故共涉及煤炭生产安全管理局和煤矿安全监察局，两个部门都职权对煤矿安全生产进行监督与管理，二者职能分工上存有一定的交叉和重叠，因而，在事故处理中，煤矿安全监察局与煤炭生产安全管理局都成为了问责的对象。相关部门的职能接近，职能划分不明确导致问责不清现象的存在在一定程度上制约了我国煤矿安全生产监管行政问责的准确性。
第四节 信息公开失范
信息公开和政务透明是民主监督的基础。对行政权力进行有效监督的前提是信息公开，增加行政透明度。2007 年《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，标志着我国政府信息公开制度的初步建立，这是打造“阳光政府”的重要举措之一，有利于政府与公众之间进行有效的双向沟通。对于问责而言，信息公开包括两方面的内容：首先，行政主体使权力的过程全面公开。人民赋予行政主体的公权力，对人民负责，就意味着要保障人民的知情权、参与权和监督的权力，这些权力实现的前提就是人民具有知情权和信息的公开。行政问责是在对行政主体及其行政公务人员行为监督的基础上所进行的责任追究活动。也就是说，要使行政问责机制真正发挥作用，必须首先解决行政人员与普通民众的信息不对称问题；其次，问责依据、过程和结果的全面公开。①行政主体的职责权限、政策依据、工作标准及办事程序实行公开，可以为其它问责主体的问责有效顺利进行提供保障。可以提高政府的公信力，也有利于保证行政问责的公正性和合理性。
建立健全信息公开制度是落实问责制的前提。据有关调查显示：69.81%被调查者认为，“行政消息缺乏公开透明，问责主体难以全面获取官员失责行为的信息，是当前行政问责中存在的主要困难与障碍”.
②就煤矿安全生产监管领域，政府部门只有将相关矿难信息及时迅速地向社会公开，问责主体才能在较快时间内准确掌握真实情况，这样有利于行政问责的有效开展。但是，当前我国不同程度的存在着信息公开失范的问题，影响了煤矿安全生产监管行政问责机制的运行。经笔者概括，政府信息公开失范主要体现在三个方面：第一，相关的信息公开制度和规定较为粗糙。各级政府在应对煤矿矿难事故的具体实践中，关于煤矿矿难信息是否应该全部公开，以何种形式公开等问题，拥有高度的“自由裁量权”,这就导致行政问责在煤矿安全生产监管实施过程中出现多种问题。第二，在多数情况下，政府及相关部门掌握着最为全面的关于煤矿矿难发生与处置情况的信息，但是，有些地方政府为了自身利益考虑，极力掩盖矿难事故的发生与处置实情，再加上畅通的信息发布渠道的缺乏，使得煤矿安全生产监管行政问责制的有效运行障碍重重。①以 2008 年新丰二矿煤与瓦斯突出事故为例，在事故发生的第二天，作为登封市市长的吴福民即被免职，问责过程缺乏科学规范的问责程序，作为如有煤矿安全生产监管职责的吴福民之所以如此迅速地被追究行政责任，其目的仅仅是回应社会公众对矿难发生的不满情绪。这是一例典型缺乏公开透明程序的行政问责案例，只会被烙上伪公正的标签。第三，尽管政府信息公开取得了长足进步，但总体来说，政府门户网站内容相对贫乏。一些煤矿矿难事故案例始终找不到相关事故调查报告，除非是社会影响巨大，社会公众都知晓的案例。
