我国房产税政策描述及其改革研究模型

　　第二章 我国房产税政策描述及其改革研究模型

　　2.1 我国的房地产税费体系。

　　根据受益论观点，政府部门根据国家法律法规所征收的税费，作为政府的收入来源，又被运用到公共服务与公共产品开支。房地产行业的所有与之相关的税、费都可以归纳到房地产税费体系。在我国，房地产税费体系在整体税费体系中也扮演着非常重要的作用。尤其是改革开放这三十多年以来，房地产税费体系不断发展完善，在我国国民经济建设中发挥出巨大作用。

　　建国以后几十年，房地产税费体系作为税费体系的组成部分之一开始出现；从 1979 年政策改革，到 1986 年国务院颁布《房产税暂行条例》，再到 1994 年以前，可以算作我国房地产税费体系重构的重要阶段；而 1994 年分税制改革至今，房地产税费体系经过不断修正完善，已经初步形成房地产开发环节、流通环节、保有环节等三大环节共计 20 余种房地产税种。由文献[1]可知，以上税种与土地使用权出让金、房地产行政性收费、房地产事业性收费成为各级政府财政收入的重要渠道，在国家宏观调控和房地产市场调节中起着举足轻重的作用，同时在一定程度上对国土资源的开发与利用起到积极的作用。

　　2.1.1 我国房地产税费政策简述。

　　根据我国相关政策规定，将所有涉及到房地产业务的不同税与费统称为房地产税费，具体来说通常包含以下税种：土地增值税、营业税、契税以及印花税与所得税等。而房地产流转环节中出卖方所缴纳的则有营业税、城市维护建设税、教育费附加、所得税等。

　　归纳现行房地产税收政策可以得出，当前房地产税收根据开发、流通及保有不同环节进行征收，税种较多。其中土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税以及契税与房产税等 5 个税种直接将房地产作为征税对象，而诸如营业税、城建税、地方教育费附加、印花税、企业所得税、个人所得税等 6 各税种则是针对房地产开发企业的经营行为进行征收。所以，学界一致认为我国房地产税收覆盖的范围较广，但是也面临着各环节税负不均的现实问题。

　　房地产费用虽然也是政府财政收入来源之一，但是与房地产税收存在一定区别。费是政府部门提供相关的服务或者出让特定资源所获得的盈利报酬。我国目前的房地产费主要集中在三大类，分别是房地产行政性收费（主要由登记费、勘长费、权证费、手续费、房屋租赁登记费等组成）与房地产事业性收费（主要包括拆迁管理费与房屋估价收费等），还有最重要的板块就是土地使用权出让金（包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等，已经成为我国地方财政收入的主要来源之一）。

　　2.1.2 我国房地产税费政策的特征。

　　我国房地产税费体系经过几十年补充完善，政策不断修正，已经初步形成功能基本具备、收入充分保证的税收体系，但是基于我国基本国情分析，由于改革不够深入、各地发展不均衡等综合环境特征，以及经济新常态时代的来临，这就使相关政策暴露出诸多问题，亟需进一步改革。

　　2.1.2.1 我国房地产税费彼此重叠，并且费重税轻由于我国税费的征收都依据相关行为产生，极易与特定的行为税种出现交叉重复征收的情况。地方政府如果一味追求政绩，想方设法增加财政收入或者出于蓄财的非法动机，都可能用费挤税，造成费比税重、税费征收不平衡的情况，更严重的可能出现乱收费的行为。

　　2.1.2.2 我国房地产税费项目繁多的特点，助推房价上涨不可否认的是，根据我国房地产税费体系可以明显看出，房地产税费具有项目繁多的特点，由于征收金额较多，直接体现在房地产成本中，从而大幅度抬高了房价，导致房地产市场供需双方矛盾，严重影响我国房地产行业健康有序发展。

　　2.1.2.3 我国房地产税费存在收取标准弹性太大的特点从我国房地产税费体系征收标准可以看出，房地产税费不但收取程序较为复杂，而且征收标准并不统一、弹性空间太大。众所周知，房地产项目的开发周期长、投入成本大，房地产开发企业通常会利用政策的隐晦地带，通过向主管部门官员行贿、送礼等方式，达到减免税费、早日办证等不同的目的以减少资金投入、加快开发进程。

　　2.2 我国房产税政策的现状描述。

　　2.2.1 我国房产税的政策环境描述。

　　目前，我国房地产面临着市场整体萎缩、发展前景不明的复杂环境。这意味着我国房地产行业经过了十多年疯狂的爆发增长周期，已经进入到平稳增长阶段，更多是依靠政府调控手段为房地产降温，促进房地产市场健康平稳发展。然而，回顾最近几年，从中央到地方各级政府调控政策涵盖了购房首付、贷款利息、土地款等方方面面，但是各种层出不穷的调控手段并未带来显著的成果。无疑，这些调控手段甚至在一定程度上阻碍了我国整体经济的发展，对于房地产相关行业的发展都造成了消极的影响。所以，有学者提出通过长久的税收制度的改革以及政府部门财政收入观念的革新，寻求在当前形势下更有利于我国房地产行业健康持续发展的内在机制，一并解决我国经济与政治体制深入改革中遇到的发展难题。

　　当前，我国地方政府收入的主要来源仍然是依靠土地财政模式，这与我国人多地少的窘境具有明显的矛盾。我国的土地出让制度为地方政府带来的巨额财富，使得地方政府无暇顾及土地资源的可持续发展，盲目片面地追求短期经济利益，从而过度开发国土资源。这种畸形的土地依赖现象在推进我国城镇化进程飞速发展的同时，也助推房地产市场爆发式增长，成为房价迅速飙升的幕后元凶。然而，随着房地产市场出现饱和、资源过剩，房地产的繁荣时代已经过去，依靠出让土地支撑地方公共财政的日子也一去不复返。这就迫使我们不得不研究总结现行政策的种种弊端，实事求是的结合国情，制定出能够解决地方财政需求并保证土地合理开发的全新政策，实现两者之间的平衡发展。正是基于此，各界纷纷议论的房产税政策改革，从一开始就被寄予厚望。

　　2.2.2 我国房产税政策实施状况分析。

　　《房产税暂行条例》实施近 30 年来，虽经不断改革完善，但是根据执行效果分析，房产税并未对调节收入分配、抑制房价起到明显效果，而且征收数额有限的房产税，占地方税收比重过低，不能发挥出地方主体税种的中流砥柱的作用。

　　由于现行房产税政策颁布之初，我国尚未进行住房制度改革，人均收入水平较低，因此并未对个人自住房产征收房产税。随着经济与社会的发展，现行房产税政策在执行中，就出现诸多问题。比如房产税征收中面临着计税依据、税率不够灵活，出现不能根据市场情况进行有效调节的情况。另外，随着中国加入 WTO,原有对内资、外资企业所制定的不同税制，显然已经不能匹配新的市场竞争机制。

　　我国房地产税费体系相对混乱。房产税政策一方面未能实现自我职能，成为地方财政的主体收入，一方面又与整个房地产税费体系交叉重叠，加大了房地产企业负担，也被部分学者认定为房价居高不下的幕后推手。因此，各界都积极支持推动房产税政策改革，完善房产税的调节功能，并使之成为地方政府财政收入的稳定来源，帮助地方政府从根本上转变土地财政的发展思路。

　　显然，根据我国目前的房产税政策执行情况来看，现行房产税已经不再符合我国现阶段下的经济发展和社会进步的要求。不管从进一步完善房地产税费体系的角度，还是为了有效调节收入分配，房产税政策改革已经势在必行、迫在眉睫。

　　2.2.3 我国房产税政策的改革试点。

　　2.2.3.1 物业税空转试点2005-2007 年期间，经过财政部、国家税务总局批准，我国先后在北京、深圳、重庆、天津、安徽、福建等 10 个省市地区进行物业税空转试点，为即将全面开征的物业税提供技术层面的经验支持。经过几年模拟试点，上述试点省市地区取得了一些显著的成果，先后创建了更符合新形势下基本国情的税收工作模式、并成功开发了计算机评税软件、培养了一大批熟练掌握相关工作的专业队伍。

　　2010 年，根据国家税务总局下发的《关于开展房地产模拟评税工作的通知》

　　要求，全国各地都择选城市开始进行物业税空转试点工作。同时，全国各税务部门开始进行房地产模拟评税工作，并基于全国房产情况初步建立了数据库，为接下来即将全面展开的房产税改革奠定了坚实基础。目前，我国房地产税收改革工作陆续推进，已正式取缔城市房地产税，并针对内外资企业执行统一的房产税制度，还明确了"总体设计、分布实施"的思路，有效指导我国房产税政策改革。

　　2.2.3.2 房产税改革试点2010 年 5 月，国务院、财政部发文要求进一步完善房产税制度，适时推进房产税政策改革。这也意味着一度全国性参与的物业税空转试点告一段落，房产税政策一跃成为国家对物业进行征税的新路径。

　　2011 年 1 月，国务院批准在上海、重庆两市进行房产税改革试点。其中，上海新制定的房产税政策旨在全面推广政策，只要家庭房产面积超过人均免征面积的都要征收，有效扩大了覆盖面；而重庆房产税政策则更多以调控为目的，主要针对高端物业征收，通过对高端物业的有效抑制促进房地产更多向大众偏好的一般性需求转移。

　　综合比较上海、重庆两地的房产税政策可以看出，两地经济发展水平的高低决定了其房产税政策不同。由于上海的整体经济条件较好，初步具备广泛征收房产税的社会条件，而重庆经济发展相对滞后，更多通过房产税的调控作用，促进房地产市场健康平稳发展。这也充分说明制定房产税政策不能一概而论，应当根据房产税不同的功能定位，制定出更适合当前社会发展阶段的房产税政策。

　　2.3 我国房产税的地方财政功能缺失的问题。

　　2.3.1 我国地方政府的土地财政问题。

　　改革开放以后，我国财政收入模式由利润型向税收型转变，经历了行政性分权、经济性分权以后，最终在 1994 年建立起财政分税制。从此，土地作为一种可由地方政府自由控制的特殊资源，先后有了多种土地使用方式（详见图 2-1），土地出让金成为地方财政收入的主要来源。

　　根据《2014 中国国土资源公报》发布的相关数据，2014 年我国共计出让国有建设用地超过 27 万公顷，批准建设用地超过 40 万公顷。根据 2010-2014 年我国各级政府批准建设用地数据可以看出，近些年我国各级政府无不处于卖地的疯狂热潮之中。2014 年土地出让合同总价款超过 3.3 万亿元，而 1999 年我国土地出让全国收入约为 514 亿元，15 年时间翻了 64 倍。

　　是将未来几十年的土地收益提前透支消费，不但直接阻碍了房地产行业的健康发展，也不利于我国整体经济结构的均衡发展。

　　2.3.1.1 土地财政与地方财政我国《土地管理法》明确规定，只有国有土地才可以转让，而地方政府才有把集体土地、农业用地通过征用的方式进行统一整理出让的权利。地方政府无疑是土地一级市场的垄断者，在土地出让热潮中，成为最大的既得利益体。地方政府一般通过出让或者租赁国有土地、对建筑与房产征收相关税费、利用政府融资平台进行土地融资等 3 种方式获取财政收入。

　　所以，地方政府通过征收、出让土地，再加上财政担保、土地抵押等金融手段，获得了巨额财政收入（见图 2-2）。蒋省三、刘守英与李青研究发现，在所调研的 10 个省市，其土地出让金达到地方财政收入 60%以上，土地财政一跃成为地方政府的第二财政。

　　统计数据显示，分税制改革以来，各级政府对土地财政的依赖度持续上升。

　　根据表 2-5 可以看出，综合比较全国 20 个省（直辖市）近 200 个市 1000 个县政府2012 年承诺以土地出让金偿还地方政府债务就超过 2.7 万亿元，其中排名第一的浙江省依靠土地财政偿还地方政府债务比例达到了惊人的 66%,其地方财政对土地财政的依赖程度可见一斑。

　　2.3.1.2 房产税与地方财政在欧美许多国家，房产税由于收入稳定、税源广泛，在地方财政收入中都占到了相对较高的比例。我国的房产税虽然不断进行调整，也在个别城市先后进行改革试点，然而都未能发挥出应有的职能，包括房产税在内的房地产税收对地方政府的财政收入贡献有限。当然，这与我国现行税费体系已经不适应经济发展具有很大的关系。

　　1994 年分税制改革以后，我国地方政府的财政收支问题越发严重。地方政府依靠税收取得的财政预算收入比例逐年下降，而且中央政府对地方的转移支付也远远不能满足地方财政开支，促使全国省市县级政府不得不寻求新的财政来源（比如以土地出让金为主体的土地财政）。所以，通过对现行房地产税收体系进行改革，找到一种新的税收增长点，使房产税为主体的财产税发挥出自身优势，有效缓解地方财政困难，为我国经济发展作出贡献。另一方面，"营改增"第一次扩围的 2012年，全国营业税收入约为 1.6 万亿，占地方税收的 26%,可以预见，全国范围的"营改增"将使地方政府税收的灵活性将大幅度降低，大力推进房产税改革也成为地方政府解决财政困难的无奈之举。

　　欧美国家的房产税由于历史悠久，通过不断修订完善，已经形成比较完善的税收制度。比如美国充分考虑到不同区域的实际情况，房产税都有一定的浮动范围，各地政府在制定财政预算的时候，根据当地经济水平和财政资金的需求量确定相应的房产税税率。因此通常能够保证房产税成为地方财政的主要来源，这种因地制宜的弹性政策法则对于我国房产税政策改革无疑具有极强的参考作用。

　　2.3.2 我国房产税的地方财政功能存在缺失。

　　2.3.2.1 房产税决策目标决定其地方财政功能缺失回顾我国经济和社会发展历程不难发现，国务院在 1986 年制定《房产税暂行条例》政策之初，国家尚未进行住房改革，现实环境基础决定了不能以提高地方财政收入为房产税征收的主要目的。但是，改革开放以来，我国房地产行业经历了天翻地覆的变化，整体经济与社会结构都发生了深层次的变革，《房产税暂行条例》却并未从根本上对政策内容、执行范围等方面进行全面系统的改革和完善，显然不再适应我国快速发展的经济现状和日益繁荣的房地产市场。

　　首先，我国房产税改革没有跟上房地产行业快速发展的步伐。比如，随着我国城镇化水平越来越高，城市和农村居民拥有的房产规模持续增大，大量经营性住房也在不断涌现，我国现行的《房产税暂行条例》却并未针对该部分房产征税，这直接导致地方财政收入锐减。其次，我国房产税改革也没有随着财税制度的改革进行调整。早在 1994 年分税制改革之后，我国就应当适时转变房产税政策的征收目的，通过挖掘房产税的地方财政职能解决地方政府的财政收入不足的难题，进而规避"土地财政"带来的种种问题。

　　2.3.2.2 现实环境阻碍房产税地方财政职能的完善依照上文所述，随着城镇化水平逐渐提高，我国房地产市场发展日益饱和，以及分税制改革带给地方政府的财政收入难题，都是能够进一步完善房产税地方财政职能的关键因素。然而，由于我国房产税政策各利益主体的多元性特征，在一定时期内，要有效推动房产税政策改革，无疑面临着重重阻力。

　　具体而言，我国房产税地方财政功能的实现面临三大群体的阻碍。首先，即使基于地方财政视角推动房产税改革，依然可能在短时期内影响地方财政收入，这对于正依赖"土地财政"作为地方财政主要收入来源的地方政府来说，无疑带来直接的影响；其次，对于开发商而言，房产税政策改革能否在一定程度上减轻开发商的税费负担，进而降低开发成本，及其对于房地产市场需求的影响，都是未知数；最后，对于购房者来说，房产税政策改革无疑将增加他们的房屋保有成本。所以，只有协调解决好我国房地产市场环境以及整个社会经济大环境中的各利益主体，才能推动房产税政策的全面改革，确保其地方财政职能的顺利发挥。

　　2.4 我国房产税改革的研究模型。

　　2.4.1 我国房产税政策的改革目标。

　　经过上述简要描述可以看出，随着我国经济水平的发展和社会结构的变化，我国现行的《房产税暂行条例》显然已经不再适应当前的基本国情。由于我国房产税政策规定的免收范围与优惠力度较大，并不能发挥出其应有的地方财政职能。

　　但是我国自从分税制改革以后，地方政府的财政收入缺口不断增大，致使地方政府不得不陷入"土地财政模式"不能自拔。因此，依据国际惯例，通过对房产税政策的系统改革，使其成为地方财政的主体收入来源，无疑将成为我国房产税改革的主要目标。

　　通过房产税改革，加强对大量的存量房征收房产税，进而探讨把过去卖地的一次性收入变成长期稳定的税收来源，除了能够显著增加地方政府的财政收入，还能够在一定层面上激励当地政府转变过去一味追求短期利益的发展模式，有效促使其更长远地制定发展战略，更有利于实现我国经济和社会的可持续发展。

　　2.4.2 我国房产税改革的政策研究模型。

　　依据公共政策的分析方法，通过将论文的研究框架和我国房产税的实际情况相结合，由此确立我国房产税改革的政策研究模型。