我国房产税的政策环境分析

　　第三章 我国房产税的政策环境分析

　　改革开放以来，我国经济环境与社会环境都发生了翻天覆地的变化，房地产市场也历经初期鼓励发展阶段、高速发展阶段趋于成熟，然而我国现行的房产税政策依旧是 1986 年国务院颁布的《房产税暂行条例》。由于全国整体环境的复杂性以及东部、中西部等各区域以及区域内城乡发展不均衡等突出矛盾，一直没有对《房产税暂行条例》进行相应的改革，使之更好地适应当前社会发展需要。

　　《房产税暂行条例》实施近 30 年以来，我国除了经济结构发生根本变化，房产税政策所涉及的利益体以及各主体的利益诉求自然也随之改变，根据公共政策理论，大力推进房产税政策改革并适时进行政策调整与修正，使之发挥出应有的地方财政职能，是经济新常态下我国制定深化改革任务的重中之重。

　　3.1 我国房产税政策环境的时代性。

　　3.1.1 鼓励发展房地产阶段。

　　早在 1978 年，国务院批转文件《全国基本建设工作会议汇报提纲》就标志着中国住房商品化的政策改革正式启幕。有关部门随即研究制定出由个人、企业与政府分别承担 1/3 费用的"三三制"政策，依次出售住宅。该项在随后的几年内经过试点得以全面普及，到 1985 年，全国正式实施"三三制"政策的城市近 200 个，出售住房面积超过 1 千万平米。

　　1986 年，国家将住房租金制度纳入新的改革计划，住房租金改革小组选定常州、烟台等城市作为首批试点地区，并制定了"提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革"的房改方案。经过几年发展，全国众多城市先后出台了相应的方案，有助于从根本上理清个人、企业及政府之间的利益关系。这些试点城市的公房租金水平得到显著提升，并借助价格机制的充分落实，有效调整了供需关系。

　　1992 年，中共十四大第一次明确提出把社会主义基本制度和市场经济结合起来，建立、完善社会主义市场经济体制，同时将国家计划作为宏观调控的重要手段，提出住房制度改革的基本思路。国务院文件《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出，城镇住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分，要求通过住房商品化、社会化手段"建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度"从而满足城镇居民快速增长的住房需求。该文件兴起了全国范围的房改高潮，促使我国房地产快速发展。

　　3.1.2 城市化进程高速推进阶段。

　　为深化城镇住房制度改革，进一步加快住房建设，国务院发文宣布从 1998 年下半年正式停止实物分房，并逐步推进住房分配货币化。这被看成中国城镇住房制度的转折点，从此，我国住房环境发生了根本性的转变，我国房地产市场爆发出惊人的发展潜力。仅 1998-2003 年 6 年的全国商品房销售面积就远超过去 10 年总和的 2 倍，达到惊人的 11 亿平米。然而，统计数据也暴露出我国经济适用房政策的一些弊端，在此期间全国经适房竣工面积不到 5 亿平米，解决 600 多万户家庭的住房问题，尚不能满足大量家庭住房需要。

　　2003 年前后，房地产市场飞速发展，中央随之加大调控力度，先后出台"国八条""新国八条""国六条"等调控政策，对稳定住房价格、促进房地产健康发展起到了一定作用，也有效推进了我国住房保障制度的建设与完善。

　　在此期间，我国房地产及相关行业发展取得显著成效，城镇居民的住房水平得到明显提高，中国城市化进程快速推进。但是，房地产市场随之爆发出诸多问题：由于地方政府对于土地财政的依赖，以及开发商不得不将该部分成本表现在房价中，加上我国特有的住房消费观念、大批量进城户爆发的惊人需求在一定程度促使房价快速飙升，由此衍生出特定的炒房客形成恶性循环，使得房地产一度站在改革开放的风口浪尖，成为众矢之的。结合我国基本国情可以明显看出，从中央到地方的各级政府部门以及包括房地产企业在内的众多行业，共同构成了房地产行业的利益体，使得国家不断出台的一系列调控政策往往"雷声大、雨点小",最终都不了了之。因此，通过相关制度建设与完善，推进房地产基本制度、税费体系的改革，成为各界积极探寻的出路之一。

　　3.1.3 房地产市场趋于成熟阶段。

　　我国的城市化进程经过几年关键的高速发展，城市化率已经从 2000 年的 36%迅速发展到 2010 年的接近 50%（2014 年已达到 55%），标志着我国城市化开始进入缓慢发展阶段。与之相对应的是，对于我国房地产市场而言，2010 年也算一个新的转折点。全国房地产市场从之前的大量住房需求产生的供不应求的局面变成了局部地区的供应过剩，部分城市的房地产已经不可避免地进入深度调整期。而随着我国社会改革的进一步深化以及城乡结构进一步打破，可以预见的是，未来房地产市场将会进一步"分化",这种分化可能包括地域性发展的分化以及区域内需求和开发模式的分化等方面。

　　而回顾最近几年我国房地产市场"供应量飙升"的局面，无疑可以概括出几个方面的原因：首先是 2008 年美国次贷危机引发的全球性金融危机，促使中国政府出台了四万亿刺激政策，这些多发的钱几乎无一例外进入了房地产行业，极大刺激了房地产市场的繁荣发展；其次，分税制改革以后，地方政府一直在谋求一种能够带来大量财政收入的来源，"土地出让金"制度可谓是雪中送炭。国土资源大量被转让，理所当然带动全国房地产市场爆发式增长；另外，政府部门先后出台的诸如"国八条""新国八条""国六条"等调控政策对购房者的消费行为产生了一定的影响，在不同程度上抑制了大量购房需求，需求减弱也是造成我国存量房激增的一个直接原因。

　　有专家表示，经历了十多年快速发展，我国老百姓整体住房不足的基本问题已经得到改善。未来的房地产发展将从"城市化"转向"城市群化".这一论断无疑来源于未来城市发展的方向。改革开放以来的几十年，我国大部分城市都是各自为阵，发展依靠自己，发展造福自己，一直局限于于发展各自的经济。随着我国经济发展进入新常态时期，信息时代的影响更加深远，房地产发展也将仅仅围绕人流、资金流、信息流，未来我国的城市化将以各区域的城市群为中心展开，比如成渝经济圈、京津经济圈、长三角经济圈、珠三角经济圈等。

　　3.2 我国房产税政策环境的复杂性。

　　3.2.1 我国房产税政策的利益主体多元化。

　　房地产行业已经成为我国经济的支柱型行业，涉及的上下游产业众多。一般来说，根据房地产开发涉及的 4 个环节就可以概括出与房地产行业直接相关的利益主体。在拿地阶段，开发商需要向政府支付土地出让金等；在开发阶段，投资商需要投入大量资金，这部分成本通常包括建筑安装成本、装饰成本、管理成本、财务成本等，涉及到上下游十余个行业；在销售阶段，开发商将房屋以现房或期房的形式出售给购房者，这中间又涉及购房者、银行、公证、中介等诸多行业；在保有阶段，对于房屋产权所有人而言，又可以分为自住型、投资型等。结合我国当前对房地产的税费征收政策分析，可以看出，我国房产税政策设计的直接利益主体包括：政府、开发商、购房者。

　　当前，我国地方政府将土地出让金作为财政收入主要来源，而房产税改革实施以后，现有的土地出让金制度同时面临着改革。目前已经有大量专家呼吁将土地出让金制度改成土地年租制，通过房产税政策改革来有效增加地方政府稳定财政收入。

　　我国目前直接对开发商征收的房地产税费主要有土地出让金、土地增值税、契税与房产税等几十种，对开发商而言已经成为一大笔沉重的开支，最终又通过高房价转嫁给购房者。其实，房产税政策改革在一定程度上能够减轻开发商税费负担，有效降低开发成本。然而旨在追求企业利润的开发商没理由降价，尤其在我国大部分经济欠发达地区，仍然存在大量住房需求，开发商只会根据市场供求关系的变化弹性决定住房价格。这对于开发商而言，相当于获得额外的财富。但是，房产税针对房屋产权所有人按年征收，在一定程度上能够打压投资者甚至普通消费者的购房积极性，促进购房者理性消费，从而减少房地产市场需求。

　　对于购房者来说，房产税政策改革无疑将增加他们的房屋保有成本。然而从房地产发展的整体环节综合分析，购房者只是把之前一次性以购房款的形式支付给开发商、最终归于政府的土地出让金，更改为房产税，并逐年分期缴纳。房产税改革降低了开发商成本，在一定程度上有利于房价的降低，从而激发出更多的住房需求，有利于房地产行业的发展。但是，对于房屋投资者来说，房产税改革将增加他们的房屋持有成本，同时房产税改革还可能促使未来购房成本大幅降低，使得该部分投资者的住房价值增幅并不明显，他们再不能轻易坐享房价飙升带来的私利，并将之转移给普通购房者，在一定程度有效抑制了大量投资需求。

　　因此，我国现行的房产税政策与即将全面开展的房产税政策改革都牵扯到多方利益体。当然，我国积极推进房产税政策改革并非单纯为了追求上述某一特定群体的利益。国家经过多轮改革试点，以及政商各界充分探讨研究，无不是为了进一步建立健全我国房地产税费体系，寻求一种更适合我国国情与经济、社会和谐发展的房产税改革之道。

　　3.2.2 我国房产税政策的因地性。

　　由于我国地大物博，沿海和内地城市、一二线城市和三四线城市的经济发展水平存在明显差距，我国房地产市场自然也具有鲜明的地域性特征，不同地区的税负能力一定有所差别，自然适用于不同的房产税征收模式。

　　因此，国内学者习惯依据一定的标准，以此把全国的房地产市场按照区域划分为不同等级，并用数理统计法加以针对性的分析研究。比如，在一二线城市，其城市化率更高，房地产市场发展更加成熟，经济水平更高，当地公众能够承担的税负能力自然更强。也有学者根据不同地区的经济发展水平，模拟测算出更适宜当地的房产税政策模式，同时也验证出我国房产税政策应当充分考虑各区域的具体情况，进行针对性改革。