我国房产税政策改革建议及其模型检验

　　第七章 我国房产税政策改革建议及其模型检验

　　7.1 我国房产税的政策改革建议。

　　7.1.1 政府应积极营造房产税改革的政策环境。

　　因为政府在房产税改革中充当着多重角色，既是房产税政策制定者与执行者，还可能成为房产税改革之后收入的受益者或受损者，各级政府对于房产税政策能否顺利实施、能否执行到位具有举足轻重的作用，必须大力营造房产税政策改革的环境基础，确保我国房产税改革工作能够顺利推进。

　　笔者认为，要确保我国房产税政策能够从根本上实现改革目标，首先要从根本上改变地方政府的"土地财政"顽疾。国有土地作为一种公共资源，必须保证广大社会公众能够分享其收益，或者土地资源应该首先满足社会大众的共同利益需求，而不能成为地方政府为了追求短期利益、大搞"形象工程"、"政绩工程"的工具。统计显示，我国采用租金型土地财政模式以后，各地方政府通过转让国有土地获得了巨额的财政收益，但也因此患上严重的土地依赖症，土地收入占到地方财政收入半壁江山。全国范围的土地短时期内被过量开发利用，破坏了我国土地资源的优化配置，致使"土地城市化"的速度远远超过同期"人口城市化"的速度，进而出现一大批"鬼城"、"空城",大量无人使用的基础设施配套也成为摆设，除了直接导致土地资源严重浪费以外，还造成相关社会公共资源出现区域性过剩的假象。

　　要实现我国房产税政策的全面深入改革，并确保其执行效果，除了要求地方政府积极转变土地财政收入模式，还应进一步规范地方财政收支预算机制，建立地方资产负债制度，通过推动地方政府财权与事权、财权与债权相协调匹配，为将财政计划、地方债务等指标纳入对地方官员的考核打好制度基础。

　　因此，我国房产税改革事关重大，必须着眼于我国特有的行政制度和我国社会经济环境的复杂性，要兼顾政府、政策与经济发展、社会进步以及改善民生等方面的利害关系，积极推进社会和谐稳定的发展繁荣。

　　7.1.2 房产税改革应着重调整征收对象与范围。

　　为了使房产税改革实现既定目标，应大力调整现行房产税政策征收对象，扩大征税范围，遵循税法制度设计中"宽税基"的基本理念。而结合我国具体国情，除了有效缩减现行《房产税暂行条例》中的优惠范围以外，房产税征收对象应以居民存量房为主，且应在机会成熟时将农村居民用房纳入征收范围。

　　7.1.2.1 房产税征税对象应以居民存量房为主我国房产税征收对象包括我国境内外的单位及个人用于生产、经营、居住以及其他使用的房屋与建筑物。业界对于是否将存量房作为房产税征税对象一直存在较大争议。我国上海、重庆两市的房产税改革也采取了不同的对策，重庆房产税征收对象涵盖了居民存量房，而上海房产税政策并未对存量房征收。笔者认为，虽然将存量房纳入房产税征收范围具有一定的操作难度，不像对增量房征收房产税那么容易操作，但是从税收的公平性以及功能性上考虑，都应当将居民存量房作为重点征收对象。

　　从发展角度来看，随着我国城市化进程速度逐渐放缓，房地产市场的增量房也将出现大幅度减少，大量的增量房都已变为存量房。假设对大规模的存量房免税，仅对有限的增量房开征房产税，显然违反税收的公平性，更不利于房产税作为地方财政主体收入的功能实现。2013 年，温家宝在全国两会《政府工作报告》

　　中指出，截止到 2012 年年底，我国城镇居民人均住房面积 32.9 ㎡，若以统计局公布的当年末城镇常住人口 7.1 亿进行测算，我国仅城镇存量房面积就达 233.59 亿平米。国家统计局公布 2012 年全国新增商品房销售面积 11.13 亿平米，显然远远低于同期的存量房面积。

　　同时，在前些年房地产爆发式增长阶段，一批投资者、炒房客囤积了大量房产，在一定程度上导致房地产市场出现局部的供需不平衡现象，进而催生房价飙升。这种少数人拥有多数房产的局面，也是致使我国出现众多"空城"、"鬼城"的重要原因。而如果房产税政策再不包括该部分人群的大量房产，一方面将使房产税政策缺失其打压炒房、抑制房价的重要功能，另一方面也有违我国税收的调节收入分配、缩小贫富悬殊的本质。

　　7.1.2.2 房产税征税范围应适时扩展到农村由于我国特殊的国情，目前的房产税使用范围仅有城市、城镇、监制镇和工矿区，并未包括广大农村地区。上海、重庆两地房产税改革也并未将农村房产计入征税范围，这也遵循了我国房地产税费体系从未扩展到农村的准则。

　　然而，随着我国整体经济水平的提升以及城市化范围的扩大，农村的住房结构已经有了质的改变，农民的经济实力也今非昔比。一方面，城镇化将城市周边大量农村土地变为城镇用地，有效带动了当地经济发展；另一方面，近些年国家颁布了一系列兴农、惠农政策，对农村的经济水平、农民的生活质量带来显著改善。在我国一些发达地区，尤其是南方沿海各地，农村经济水平与城市并无差别，城乡二元结构早已被打破，农村与城市已经不再具有明显界限。实际上，统计数据表明，我国农村居民人均住房面积甚至超过城镇居民达到 37.1 ㎡，加上我国农村人口基数较大，农村居民用房在全国住房比例中占到半壁江山，对房产税征收效果影响巨大。

　　因此，为了更好实现我国房产税的地方财政职能，并真正体现税收的公平性，应当在适当的时候，将房产税政府扩展到农村地区。同时，我们在当前乃至未来一个相当长的时期都不得不面临一个事实，就是我国经济发展的工作重心依然是积极推进"三农"政策，进一步减轻农民负担、提高农民收入，因此制定农村地区的房产税政策必须做到"实事求是、因地制宜",根据农村各地区经济水平的高低以及房屋产权属性、功能用途的差异制定不同的房产税政策标准。比如，从全国农村范围来讲，对经济发达地区可以执行正常的房产税政策，而对经济相对落后的中西部偏远山区，则应给予较大的税收优惠政策；对以小产权房属性存在的居民用房、或者建农村的高档住宅可以执行正常的房产税政策，而对农民自建的自住房则可以适当给予税收优惠。

　　各地方政府在执行房产税政策过程中，应当根据当地发展情况，适时调整、修正相关政策细则，逐渐全面建立起更适宜农村地区的完善的房地产税费体系。

　　在保障农民基本利益的前提下，通过合理增加地方政府财政收入，为当地居民提供更好的公共服务，更好实现改善民生、构建和谐社会的执政目标。

　　7.1.3 加紧完善房产税政策的执行条件。

　　7.1.3.1 房产税立法和财税制度的完善我国要顺利推进房产税政策的改革实施，首先必须通过房产税立法来解决我国现行房产税政策法规立法层次较低且缺乏法律权威性的问题。十八届三中全会在决议中明确要求加快房地产税立法工作、积极推进房产税改革，要进一步提高直接税的比重，完善税收制度。

　　然而，房产税改革增收税收金额可能将达上万亿，房产税改革涉及的利益群体纵横交错，其立法面临的重重阻力与社会舆论压力，可想而知。另外，立法之后，房产税的征收问题也随之而来。正是因为房产税对于地方政府、社会公众的影响巨大，实施过程中更需要有一整套合理合法的财税制度确保其公平与效率。

　　根据我国特有的司法、行政制度，房产税政策无疑应当由全国人大及其常委会颁布实施，但可授予省级人大根据本省具体情况制定相关的实施细则，比如对税率、税基、优惠措施等方面的灵活调整，从而增强房产税政策的实际可操作性，并有效提升地方政府对于征收房产税的积极性和执行力。

　　7.1.3.2 建立健全房产价值评估机制欧美等经济发达国家都建立了完善的不动产登记、价值评估制度，并通过计算机信息技术建立相关的数据库，有效管理全国房地产通用信息。我国房产税政策要顺利实施，必须参考国外先进经验，率先建立起房产价值评估系统。

　　首先，要进一步完善房屋产权登记制度，利用计算机技术对房屋产权所属、价值用途、建筑面积等基本信息进行统一管理，并要求专职部门根据标准程序负责房屋交易、赠与、继承等涉及的产权变更登记，为税务机关提供准确、一致的房源信息。

　　其次，要制定房产价值评估制度。对于房产税征收而言，对房产价值的正确评估至关重要，而我国目前的房产价值评估机制无疑需要尽快完善。一方面要培养大量独立于政府部门的专业评估机构及评估人才，并建立与之匹配的监督制度。

　　另一方面要建立科学的评估制度、统一的评估标准，使房产价值的评估工作顺利开展，确保操作流程规范化、评估结果精确化。最后，还应当完善房产税争议仲裁制度，对房产税征收过程中可能出现的评估程序、评估结果等争议进行及时处理，使纳税人的合法权利得到有效保护，确保房产税税收工作顺利开展。

　　7.2 对房产税改革的税制设计方案的验证。

　　7.2.1 总房产价值测算。

　　根据公式（6-1），用 V1 表示当年的存量房总价值，V2 表示新增房总价值。

　　其中 V1=当年末统计人口总量×当年末人均住房面积×存量房成交均价，V2=当年新增房成交面积×新增房成交均价。本文暂取值城镇范围，统计近 5 年全国范围总房产价值如表 7-1 所示（其中，"总人口"仅指当年末城镇人口数量；"人均面积"指当年城镇人口人均住房面积，其中 2013 年、2014 年数据缺失，暂按统计局 2012年公布数据测算；"存量房均价"暂按新增房成交均价测算；"新增房均价"根据统计局公布的当年"新增房销售额"÷"新增房销售面积"所得）。

　　我国城镇总房产价值惊人，如图 7-1 所示，2014 年已经达到 163.53 万亿，但是其中新增房价值仅为 7.63 万亿，占比不到 5%.因此，我国开征房产税必修以存量房为主，才能更好实现房产税的财政收入职能。

　　7.2.2 房产税改革地方财政收入测算。

　　我国房产税政策改革的目标之一就是通过建立房地产行业科学合理的税费体制，促使房产税成为地方财政收入的主要来源。本文将上述测算数据代入公式（6.1），进一步得到房产税改革以后，针对城镇存量房与每年新增商品房开征房产税的税收总量，并分别制定了 1、1.5、2、2.5 四种不同税率，进行详细测算评估。

　　从上述图表可以看出，不同税率条件下，房产税所占地方财政收入的比例差距较大。但是，仅当房产税税率为 1 时，房产税收入所占地方财政收入的比例也在 20%以上，对于增加地方财政收入具有明显的作用。

　　由于房产税改革涉及到对房地产相关税费的一系列改革，目前与房地产行业直接相关就有房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税与耕地占用税，如表7-3 所示。因此，假设要用新的房产税政策替代上述税种，则首先要衡量房产税改革是否会造成地方财政收入相应的下降。

　　而统计近 5 年我国与房地产相关的 5 种税收总收入，并运用公式（6-2）进行测算。从图7-6也可以看出，显然，当房产税税率取上述最小值 1时，T始终是远远大于 T',即房产税收入都能够弥补其替代其他相关税收的地方财政缺口。

　　另外，房产税政策改革除了涉及上述税种以外，最关键的是对地方政府土地财政模式的改变，其关键就是对土地出让金的改革。然而，我国大规模的地方政府都严重患上"土地依赖症",房产税改革能否触动该部分数额巨大的地方收入，需要进一步进行验证。

　　如图 7-7 所示，根据不同税率下的房产税收入总额可以看出，当税率为 2.5 时，基本与当年的土地出让金收入持平。然而，一方面，我国实现房产税的全面开征尚且需要一长段计划与筹备阶段，一次性利用房产税取代土地出让金的功能显然不现实；另一方面，将房产税税率定为 2.5 左右是否与我国居民的税负能力相匹配，也需要进行深入测算。

　　7.2.3 居民对房产税改革的税负测试。

　　由于税收制度应该保证税负的公平性以及适度性，国际房产税税负水平一般为 5.5%.我国房产税改革既要保证房产税收入的总额，还必须充分权衡我国居民的税负能力。在表 7-4 中，将上文制定的 1、1.5、2、2.5 四种不同的税率进行模拟测算，依据近 5 年全国城镇居民人均总收入，可以计算出相应的税负率达到7%-19%,远远高于国际通用的 5%.

　　而在表 7-5 中，基于居民的税负能力考虑，将房产税税率重新设定为 0.5-0.8进行测算。从上表可以看出，当税率为 0.6-0.8 时，税负率基本在 4%-6%之间，比较适合我国居民的税负能力。

　　以一套价值 100 万元的房产为例，当税率为 0.6-0.8 时，按照房产原值进行计算，该房产的产权所有人一年需要缴纳的房产税为 100 万元×（0.6、0.7、0.8）%=6000-8000 元，折合到每月约为 500-667 元，相对比较合理。而假设为了使房产税完全替代土地出让金，将房产税税率制定为 2.5,则该套房产需要一年缴纳的房产税为 100 万元×2.5%=25000 元，相当于每月需缴纳 2083 元，显然将严重影响纳税者的生活质量。

　　因此，仅从税负能力测试来看，房产税税率应该保持在 0.6-0.8 之间，但是，需要再次对该税率进行验证，检验该税率是否能够实现税收改革的目标。

　　7.2.4 模拟结果与结论。

　　综合上述所有模拟测试的结果，房产税的开征必须保证不会明显影响居民生活质量，其税负必须在居民可承受范围，若将房产税税率暂定为 0.5-0.8,则相应的房产税税收总额可以依次推算得出，其与上述 5 种直接涉及房地产行业的税收总额对比。

　　当房产税税率为 0.8 时，基本能够满足公式（6-2）的要求，即 T>T',房产税改革如果取代上述 5 种税收，不会直接导致地方政府出现严重的财政收入缺口，其对地方财政收入的贡献如图 7-9 所示。因此，房产税政策改革可以取代上述税种。

　　当然，仅以本文中的模型进行测算分析并最终得出房产税政策改革的结论，难免存在一些技术上的弊端，而且上述测试并未采集占据我国房屋、人口相当比例的农村地区的数据。因此，上述模拟并不能最终确定将房产税税率制定为 0.8 能够满足我国各地方的具体需求。根据前文论述，由于我国各区域经济发展不同步、城乡经济水平差距大，制定房产税政策细则时应充分调研、深入研究，根据各地方政府具体情况，酌情调整。

　　7.3 小结。

　　我国房产税政策改革具有涉及利益面广、社会影响深远的特征，对于地方政府财政收入模式的改变具有重要意义。因此，我国应充分借鉴国外先进的房产税相关政策，认真总结上海、重庆两市房产税改革试点的经验教训，结合我国的具体国情，立足长远、科学立法、全面推进；还要兼顾全国各区域经济发展的不均衡性，根据不同阶层居民的税负接受能力，因地制宜、合理规划、分步实施。

　　具体而言，我国房产税政策改革必须直面现行《房产税暂行条例》的不足之处，有关部门应当大力营造政策环境基础、统筹制定政策内容要素、全面完善政策执行条件，通过科学合理的税制设计，使我国房产税更好更快地发挥出其应有的地方财政职能。