房产税的地方财政问题成因及其税制改革模型

　　第六章 我国房产税的地方财政问题成因及其税制改革模型

　　6.1 我国房产税地方财政功能缺失的成因。

　　通过前文分析不难看出，我国现行的《房产税暂行条例》的地方财政功能严重缺失，房产税并不能成为地方财政的主体收入来源。而沪渝两市实施房产税政策改革试点以后，房产税收入所占地方财政收入的比例也没有得到显著提升。以上海市为例，自 2011 年以来近 4 年内其房产税所占地方财政收入的比例依次为2.1%、2.5%、2.3%、2.2%,显然与欧美发达国家财政收入中 50%左右的比例依然存在巨大差距。因此，沪渝两市房产税政策改革试点以后，房产税的地方财政功能依旧未能实现。

　　一般理论都认为，影响房产税成为地方财政主体收入的主要原因是两市房产税改革不彻底、政策不合理，比如税基、税率等要素制定不科学，并建议我国房产税政策改革必须首先建立起完善的税费体系，进一步扩大房产税征收范围。然而，笔者研究发现，除了我国特有的历史环境决定了房产税政策的决策目标不以其地方财政功能为导向以外，还有一些深层次的决定性因素制约我国房产税政策的地方财政功能。

　　6.1.1 我国城市化进程尚未完成转型。

　　改革开放以来，我国城市化进程飞速推进，大量土地需求被激发出来，逐渐形成了我国特有的土地财政模式。我国城市化率与租金型土地制度两者之间相辅相成，共同促使土地出让金成为地方政府的主要收入来源。抽取我国住房制度改革以来的数据统计显示（详见图 6-1），15 年来我国城市化率从 1999 年的 30.9%发展到 2013 年的 53.7%,在此期间全国土地出让金收入也从 0.05 万亿元激增到 3.9万亿元，翻了 78 倍。

　　随着我国城市化率超过 50%,城市化进程将呈逐渐减慢趋势。研究显示，我国城市化将在未来 20 年缓慢增长到 70%左右，然后保持相对稳定，现行的土地财政模式将不足以向地方政府供给足够的财政收入。经济学家吴敬琏认为，我国进入新城城镇化阶段，必须摒弃过去依靠土地增量赚取财政收入的发展模式。国家要破解这种土地财政困局，就要逐渐转变成依靠土地存量实现财政收入的新模式，助推我国租金型土地财政制度转型为税收型土地财政，更有利于房产税政策改革，使房产税政策充分发挥出本来的功能。

　　6.1.2 我国能够支撑房产税的中产阶层群体不足。

　　中产阶层除了拥有更多的收入以外，其所承担的社会责任、权利及利益也更多，是社会稳定繁荣的中坚力量。中科院可持续发展战略组的首席科学家牛文元认为可以根据 5 条标准判断一个国家是否已有足够数量的中产阶层：一是城市化率达到 7 成以上，二是白领阶层数量超过蓝领，三是恩格尔系数小于 30%,四是基尼系数处于 0.25-0.3 之间，五是人均受教育程度 12 年以上。显然我国距离上述标准还有较大差距，中产阶层严重不足。

　　如表 6-1 所示，虽然我国居民的恩格尔系数不断下降，人均可支配收入不断增加，但是，我国个人收入增长速度严重跟不上财政收入。据统计，近 10 年我国财政收入年均增速达到 19%,同期 GDP 增速约为 8.5%,然而扣除 CPI、PPI 等造成的通胀因素，我国城镇居民人均可支配收入仅增长 2.2 倍。而据《福布斯》杂志2009 年发布的世界各国税收痛苦指数显示，我国仅次于法国位居全球第二位。我国占绝大部分人口比例的中低收入群体恩格尔系数较高，却承受了相当大的税负，对增收新的房产税的承受能力相对较低，将在很大程度上阻碍我国土地财政模式的转变。

　　随着十八届三中全会以后，我国加快推进全面深化改革，其关键就是基于人民的利益寻找各方利益的最大公约数，重新对社会财富进行再分配。经济的持续发展与改革的全面深化，将大幅提升大量低收入阶层的收入，使中产阶层成为社会结构的主流，为我国的土地财政模式转变以及以房产税为主体的税制改革提供一定的社会基础。全面深化改革涉及到诸如收入分配改革、新型城镇化规划、不动产统一登记制度等几个方面，都与我国房产税政策改革息息相关，将为我国房产税改革提供坚实的现实基础。

　　6.1.3 我国并未建立起社会公民纳税制度。

　　关于税收本质的争议颇多，孟德斯鸠认为税收是公民与国家之间订立的契约，是一种交换，即"公民向国家付出自己财产的一部分，让国家确保自己剩余财产的安全或自己能够快乐地享用这些财产";马克思强调税收调节财富分配的职能，认为税收是"通过法律体现的统治阶级参与社会产品分配的国家意志".我国税收"取之于民，用之于民",体现了国家、集体、个人三者利益的一致性、协调性。

　　租金型土地财政制度增强了政府的自主性，却使纳税人严重缺失其作为社会公民的权利，难以对政府权力形成有效制约。而租金型土地财政向税收型转变，其实是地方财政权与公民财产权之间的博弈，需要保证公民的诉求被完整表达，通过建立起全新的纳税制度，实现国家、集体、个人利益之间新的平衡点。

　　通过针对社会公民建立的纳税人制度，登记纳税人在收入、纳税、房屋买卖、个人理财等方面的消费行为，建立纳税人档案，是现代公民纳税制度的执行条件，将有利于推进我国整体税费制度改革。

　　然而，我国要全面建立起纳税人制度，还需要大力完善相关配套设施。首先要建立起税务机关与社会保障系统以及实现纳税系统与工商、金融、海关、公安等系统联网；其次，通过税收金融体制的改革，加强对税金的有效管理，从税源征收到税收入库、税收开支等环节做好管控工作；另外，要加强对纳税人及征税者的规范管理，建立完善的税法奖惩制度，做好税法宣传工作。

　　6.2 我国房产税改革的税制设计模型。

　　6.2.1 我国房产税改革的税制设计思路。

　　笔者认为，我国房产税政策的制定是一项极其复杂的系统工程，需要根据我国房产税执行现状以及上海、重庆两市的试点效果，将国外关于房产税政策与我国实际国情相结合，并由各地方政府在严格遵守中央制定的房地产税法准则的前提下，在实际执行过程中，根据当地实际情况及时作出灵活调整、修订，进而形成一套更更适宜我国的完善税制体系。

　　在下文的表 6-2 中，本文根据我国现行房产税政策的发展现状，并借鉴其他国家房产税政策有效实现地方财政职能的经验，从纳税人、税率制定、计税依据、征税范围等几个方面提出我国房产税政策的改革设计思路。

　　6.2.2 我国房产税改革的税制设计模型。

　　参考国际经验、并结合我国国情对房产税的税制要素设计，房产税税率的确定需要地方政府根据财政需要和当地居民的税负能力综合衡量确定，而房产税的征税范围则必须体现出"宽税基"的基本原则，对居民的所有房产进行针对性征收，以体现税收的公平性。

　　根据我国房地产市场特征和房产税政策细则，若将当年执行的房产税税率设定为 R,用 V1 表示当年的存量房总价值，V2 表示当年新增商品房总价值，T 表示当年的房产税税收总量，则：

　　T=（V1+V2）×R 公式（6-1）显然，依据公式（6-1）可以看出，房产税收入直接取决于房产税政策中对于征税范围的确定，以及对税率的设定值。而评估房产税政策改革后能否成为地方财政收入主体来源，实际是验证新的房产税收入能否代替其所取代的之前的房地产相关税收的财政收入总和。即：

　　T>T' 公式（6-2）公式（6-2）中的 T'表示当年政府其他房地产税收收入。因此，公式（6-1）中将存量房和新增房均列为征税对象。房产税改革应当结合我国实情，逐步将农村房产计算在内，将公式（6-1）扩展，即得到：

　　T=V×R+V'×R' 公式（6-3）公式（6-3）中的 V 和 V'分别表示城镇房产和农村房产的价值量，R 和 R'则表示根据城乡经济水平差异，针对城镇与农村分别制定的不同房产税税率。然后通过公式（6-2），将房产税改革增加的收入与改革之前和房地产相关的 5 项税收进行对比，即可以得出房产税改革是否会造成地方财政收入的缺口，以及房产税政策改革成为地方财政收入主要来源的可行性，并可以实时对我国房产税政策细则进行相应调整。

　　对房产税税收总量进行核算，还有一个至关重要的变量是公式（6-3）中的 V（房产价值量）。对于房产价值的评估需要专门的评估机构和评估人才结合市场价值，对房产进行针对性综合评估，这是一项非常宏大的工程。根据笔者多年房地产从业经验，对房产价值的评估体系可以参照房地产楼盘定价方法执行，根据地段、规划、配套、物业等指标的权重分值计算确定房产价值。用公式表示为：

　　V=（W1×S1+W2×S 2+W3×S 3+Wn×Sn）×P 公式（6-4）其中的 W 表示评估指标权重（常用的参考指标见表 6-3），S 表示该指标评估得分，P 为可供参考的市场价格，由此评估得出的房产价值用 V 表示。