国内外农村社区建设经验借鉴及启示

　　第 3 章 国内外农村社区建设经验借鉴及启示

　　3.1 国外农村社区建设经验借鉴

　　3.1.1 美国农村社区建设发展政策经验借鉴

　　众所周知，美国是一个农村土地面积广阔的国家，有近 75%的土地面积属于农村地域，根据 2010 年的统计数据美国有近 5 千多万人生活居住在农村，兼有农场超过两百万个，然而从事农业生产的农民仅有全国总人口的 1%不到。1在美国的农村社区内处处是美丽漂亮的洋房别墅，美国农民则除了简单的劳作外，更多的从事企业经营、农业科技研究或是市场专家；在农村社区内建有完善的农业协会和合作社制度，人们在生产的基础上有着全面系统交流与沟通协作，可以说美国是一个城乡差别较小，有着完善的农村社区发展模式的国家。

　　1.实施"投资法案"、复苏农村社会经济发展

　　由于 2008 年经济危机的影响，美国颁布了《2009 年美国复苏和再投资法案》，明确提出提高国家的基础设施建设，保障能源供给，维护教育与医疗的持续发展，减免税收等内容。因此，美国农业部筹措资金投 407 亿美元用于复苏农村发展的资金，帮助收入低的农村居民购买、租赁、建造经济适用房屋，并在农村社区加大公共基础设施、服务设施建设，如图书馆、学校、医院、幼儿园等公共机构。

　　与此同时，大力建设水电、网路、垃圾处理等设施的建设。另外美国政府为了拓宽资金来源渠道，向苏格兰皇家银行融资贷款 16 亿元，以保证农村社区复苏的资金供给。

　　2.制定"七大策略"、带动经济发展

　　以改善农民生活、增加经济机会为目的的美国农村发展局，根据地区不同状况制定了改善发展农村经济状况的"七大策略":（1）寻找合作企业进入。主要针对一些热心关注美国农村发展并且乐于投资的商业伙伴，与之联手共同为发展美国农村社区建设而努力；（2）从多方面创造新的投资机会；（3）按地区划分，建立粮食体系。即针对当地隶属的农村社区供给粮食，促进粮食的产量收入；（4）跨地区合作。即指不同农村社区之间建立合作伙伴关系，弱化竞争意识；（5）加强基础设施建设。即加强农村社区内的基础设施建设，以增大就业机会，提高收入，并创建更优越的娱乐生活环境；（6）保护环境需找替代能源。为迎合国家政策保护生态环境，改善生存环境寻找高效环保的替代能源；（7）加强信息化建设。

　　为了给农村居民提供更便捷的生活，大力提升告诉宽带建设，为农业企业家提供快速的信息服务。

　　3.建立长效机制与长期项目促进发展

　　为了满足农村社区的长期发展需求，美国政府建立了多种项目、采取了更多的手段发展建设社区经济，如包括医院、消防、环境、安全等方面的公共社区设施建设；为农村社区发展需求，提供农村商业机会拨款举措；建立培训机构，以提供农业生产发展方面的技术援助等等。

　　截至 2011 年，美国农业部投资的近 290 亿美元的款项来源如图 3-1 所示。

　　3.1.2 德国"巴伐利亚试验"经验借鉴

　　德国一共有 16 个联盟州组成，巴伐利亚州是其中面积最为广阔的，总面积可达 70548 平方千米，其中农村土地面积占了近 80%.人口众多的巴伐利亚州，是全德国人口第二多的州。二次世界大战结束后，德国面临着极为严重的农村问题，严重的城乡差距引起了一系列的社会问题。农村公共基础设施落后、农业生产水平较低使得农民不得不离开土地，涌入城市寻求生机，城市人口迅速膨胀使其难以带动大量人口的经济增长。因此，德国政府在巴伐利亚州推行了新的改革政策，即"巴伐利亚试验",也被称为"城项等值试验".

　　从 1950 年开始，德国赛德尔基金会在政府的扶持下对巴伐利亚州的农村基础设施、人居生活环境进行重新构建，使大量农村居民重回故土。基金会当时提出了一种叫做"等值化"概念，即"不通过耕地变厂房，农村变城市的方式，使农村在生产，生活质量上，而非形态上与城市消除差异，使农村生活条件、生活质量达到与城市生活'不同类但等值'的目标".1基金会通过巴伐利亚州试验将该地区土地进行整理，对村庄人居环境进行了改善，实现了农村的人居生活质量与城市同一水平的状态，协调平衡了城市与农村经济发展程度，并大大改善了农村劳动力涌入城市的现象。自巴伐利亚州试验成功后，向全德国农村普及。根据2010 年的统计数据证明，德国城乡差距明显缩短，巴伐利亚州城市与农村的 GDP相差不超过 0.1%,基本完成了缩短城乡差距使其生产、生活方面等值化的目标。

　　巴伐利亚试验的成功经验对我国具有借鉴意义，上世纪 80 年代末期，我国山东省南张楼村便与德国合作在中国进行"巴伐利亚试验"取得了巨大成效。

　　3.1.3 韩国"新村运动"经验借鉴

　　韩国是一个土地面积狭小、相对人口较为稠密的国家，其耕地面积仅占全国土地总面积的 22%.上个世纪六十年代，韩国的工业由于得到政策支持得到了迅猛发展，而农业方面却相对落后，农民生活困窘，工农业的相对分离使得城乡差距迅速扩大，严重的贫富差距使得社会不稳定因素越发强烈。韩国拥有近 63%的农业人口，国民平均收入仅有 85 美元，"住草屋，点油灯，吃两顿饭"是当时韩国农民的真实写照。2为此，韩国政府动员了大批专家、学者参与改变这一现状，经过科学的理论研讨与实践，在韩国积极展开了一场"新村运动"的改革。

　　其主要做法是通过对农村道路、人居环境的改善，提高电气化的普及和生产效率较高的品种种植量，以大幅度提高农民收入，在农村地区积极建设农村组织与村民会馆，促进人们的共同发展与沟通。在政府的动员下，韩国大批规模企业走入农村开展了"一村一社"的运动，如三星、现代、浦项等大型企业带头与各自的对象村建立交流合作关系，实行一对一的援助。在政府的支持下，经过三十多年的努力，韩国的农村经济得到了明显发展，从 1990 年到 2006 年，韩国农村家庭年均收入一直成持续上升趋势，已从 1102 万韩元增至 3230 万韩元。韩国在开展"新村运动"时主要做法如下：

　　1.将支援农村的政策制度的法制化。改善农村的基础设施建设、优化人居生活环境是一项长期的事业，在推行过程中问题障碍明显，若单纯依靠国家倡导很难实现，因此韩国将其列入法规进行约束推动其长期有效的发展规划。

　　2.在资金投入上明确了政府的主体地位。在推行新村运动中，农村基础设施建设是重点内容，1970 年开始，政府每年财政支出的 10%用于此方面的建设，主要形式包括向建设项目提供免费的水泥、钢筋等基础建材。

　　3.在运动推行过程中，根据各村参与程度划分类别，采取"先动先扶，不动不扶"的策略。即分为自立村、自助村、基础村三种。对于参与程度高的自立村和自助村，政府优先给予物资援助；对于参与程度差的基础村政府将不给予援助。

　　4.发动全社会力量支援农业。韩国是一个民族意识极强的国家，因此在新村运动中，韩国政府举全国之力进行农业援助，充分调动各政府部门、企业、组织、学校等八方力量，均与各自对象村合作互助，在资金、技术、人力等各方面多年支持农村发展。

　　3.2 国内农村社区建设经验借鉴

　　3.2.1 山东章丘农村社区建设经验借鉴

　　在我国新型农村社区建设工作的推进中，山东章丘农村社区的建设工作已成为样板工程。为了让农村居民能享受到与城市居民同等的公共服务与人居环境条件，商丘付出了多年的努力。从 2009 年建设初到 2013 年末，章丘将全市 908 个行政村重新整合规划为 196 个新型农村社区，并已完成了其中 48 个新型农村社区的改建工作。建造完成了新型公寓型住宅 886 栋容纳了超过 10 万农民的日常起居生活，实现了农村居民生活的社区化改建、生活条件城市化改善。多年新型农村社区建设工作的推行，使章丘人总结出了自己的独特模式，他们以"补、减、引"三个字为核心大步推进农村社区的建设工作。

　　1."补"--资金补助

　　从 2011 年起，章丘政府为农村住宅地改建大幅筹措资金，从财政支出中每年抽取 20 亿元作为农村社区建设住宅改建工作的补贴，以 20 万元/亩的标准对用于农村社区建设节约用地进行补助。截止 2012 年已经累计补贴 2.6 亿元。

　　2."减"--减免建设费用

　　为鼓励新型社区和保障性住房的建设工程扩大发展，政府将减免其相关的行政事业性费用和政府性基金，并将服务性收费减半，减免费用的程度可达 2.3 亿元。并为了加速建设工程，为其开设了项目审批相关的"绿色通道".目前所建完成的 48 个新型社区都享受了此待遇。

　　3."引"--舆论引导

　　为了加速推动新型农村社区建设工作，政府利用新闻报刊、广播电视以及网络传媒等媒介进行广泛宣传推广，深入宣传此项事业的意义与必要性及相关优惠政策，极大带动了章丘人建设美好家园的积极性。在章丘大刀阔斧的进行新型农村社区建设中，我们应该看到起整个事业推进方面中运用的新型机制及广泛调动全方位力量的积极性与创造性。

　　首先，政府参与主导型建设，由政府统一进行规划每年的建设指标，2011年政府规划廉租房 320 套，截止 2012 年 10 月底已完成了 100 套的建设，2013年又启动了二期工程的建设工作。其次，章丘积极调动了企业的参与建设，为了保证建设资金的稳定来源，政府一直鼓励规模型企业的参与，并吸收社会闲散资金参与"公租房"的建设。截至 2013 年，企业参与建成公租房有 1300 多套。另外，章丘地区乡镇也积极主动参与建设，他们将城中村、危房改建及保障性住房统一结合，自主性规划建设以保证住房苦难、生活困窘人群的需求。

　　3.2.2 江苏华西村农村社区建设经验借鉴

　　提到新型农村社区建设，就不能不提到具有我国"天下第一村"美誉的华西村，它坐落在江苏省江阴市，是我国的鱼米之乡。从上个世纪五十年代开始，华西村就开始了新农村的改建工作，经过几十年持之以恒的努力，已经发展成为了生活富足、具有高素质高文明的现代化新型农村社区。2011 年，华西村社会总产值超过 500 亿元，村民人居收入超过 8.8 万元，在精神文明建设方面也继承了中华的文化传统，连续多年被评为"江苏省文明单位".总结华西村的发展建设经验我们可以看到以下几点：

　　第一，以乡村工业带动农业、农村发展之路

　　在农村社区建设发展的实践中，华西人意识到传统单一的农业产业是非常有局限性的，因此为了进一步推动华西村的经济发展，从上世纪 60 年代开始华西村就建立了小型的乡村工业，从农业起家，靠工业带动农业，后依靠衍生出的第三产业的繁荣，实现了华西人的崛起。农村社区的综合性发展需要乡村工业作为原动力，工业的繁荣带来了技术的革新使农业现代化生产成为可能，并由此实现了产业化发展，加速推动了农村社区的建设。

　　第二，高效的权威结构保证了农村社区的建设

　　华西村优越的地理位置与自然条件为其发展提供了很大的优势，但更重要的原因在于华西村拥有一个非常强大的权威型领导集团与模范带头人。作为华西村的领军人物--吴仁宝是当地土生土长的华西人，曾经当过村长、县长，后又成为了知名的"农民企业家".从整个华西村的发展管理角度出发，吴仁宝的"农民管理专家"的作用是非常重要的，对于农村社区综合发展方向起到了指引性作用。多年来吴仁宝自身勤奋、努力，工作的优异成绩与廉洁作风为其在华西村地区树立了很高的威信，有着坚实的权威基础。以吴仁宝为核心的管理班子，包括党委、村委与企业，三者合一的管理体系形成了高效的管理运行机制。

　　第三，"两手抓、两富有、两结合"的管理发展模式

　　华西村一直采取农业起家、工业发家、第三产业兴家的三次产业共同协调发展的路线，而在管理模式上则采取"两手抓、两富有、两结合"的管理发展模式。

　　"两手抓"主要包括在抓紧物质发展，经济上涨的同时，也要抓紧精神文化层面的建设，如当地推行的"六爱"教育，从爱家爱国的角度推行传统道德的教育；"两富有"主要是指口袋与脑袋的同时富有，即在生活水平致富的同时，也要注重科学文化教育与人才的培养；"两结合"是指传统文化与现代化的结合，即将传统的儒家思想与西方的现代化科学文明技术相结合。在华西人的管理模式中可以看到其多方面的发展建设模式，对新型农村社区的建设是有着重大意义的。

　　3.2.3 河北定州农村社区建设经验借鉴

　　河北省定州市坐落在我国华北平原上，总面积为 1274 平方千米，人口总数可达 118 万。定州市所辖的乡镇又 5 个，建有 517 个行政村。早在 2008 年，定州市已被确立为首批"全国农村社区建设实验市",截止目前已积累了大量科学有效的建设经验。

　　1.将建设工作分为"三步走"

　　首先，"第一步"是从改善农村基础设施建设，增加农民收入，从提高公共服务建设抓起，规划建设长效管理机制，促进当地人居环境改善，提高农村居民的认同感。"第二步"是不断加强社区的组织管理，提高当地社区农民的自主性与自治意识，加大力度提高公共服务水平，建设繁荣稳定、和谐融洽的新型农村社区。"第三步"是建立地方、社区组织和村民的合作组织，不断完善当地政府、社区、居民、企业以及生态环境间的协调相处关系。

　　2.完善农村社区服务，建立"九有标准"

　　从 2008 年开始建设新型农村社区，定州市确立了 51 个试点村，截至目前在完善农村社区服务方面已经完成了 500 ㎡以上的办公服务及活动使用房屋建设，并确立了"九有标准",即"有农村社区综合服务中心及办公用房、有村务公开栏和文化橱窗、有村民学校、有文体活动场所、有样板路、有社区医疗卫生室和计生室、有社区警务室、有社区图书室、有农技服务室。"3.提出"六站一校三协会"的农村社区组织结构模式 .

　　所谓"六站"指环境医疗、文体教育、社会福利保障、环境卫生、信息服务、治安管理六个服务站；所谓"一校"是指村民学校的建立；所谓"三协会"是指村民组织协会、志愿者服务协会和社区专业经济协会。定州市全方位推进新型农村社区的建设工作，为农村居民带来了社会救助、治安、教育、就业等多方面的公共服务。

　　截至 2013 年，定州市已建成试点社区室外活动场所和文化广场总面积超过16 万平方米，配套设施器材多达 900 多套；拥有公共服务中心和村民活动中心面积 2.5 万平方米；设施完备、功能齐全的试点社区文化站 13 个；100%达到要求标准的试点农村社区已有 34 个。

　　3.3 国内外农村社区建设成功经验对沈北新区的启示

　　3.3.1 政府高度重视，加大扶持力度

　　新型农村社区建设是我国全面建设社会主义新农村政策指引下的一下重点工作内容，因此各级地方政府应给予高度重视，将之视为优先建设工程。在发展建设中应以政府为主导，机遇相应的优惠扶持政策，并将新型农村社区建设工作纳入年度目标绩效完成的考核内容。应成立对应的工作组，加强对于工作的监督、管理与指导，统一筹措资金，协调土地，并对每一个开发项目制定严格的要求与时间标准。与此同时，建立管理的长效机制，完善项目的长久推进工作，并出台相关政策引导资金投入，在土地规划、产权管理、户籍政策、社会福利、人力资源和税收信贷方面给予支持。

　　3.3.2 加强农村基础设施建设与公共服务建设

　　新型农村社区建设的推进必须包含改善农村基础设施建设与公共服务建设的内容，让农村居民可以在农村享有与城市居民同等级的生活条件、居住环境和生活质量是建设工作的核心内容。要确保城市与农村的供水系统的统一、基础电网省级、交通公路的改建以及各项生活基础设施的完善；并在基础设施改建的基础上为农民提供多样的服务，保证社会福利、文化教育、医疗保健等各方面的服务供给是维护社会和谐的重要手段。借鉴德国的实例可知，完善农村的基础设施建设与服务保障，有助于减弱农村劳动力向城市的大规模转移，并能够有助于农村经济的繁荣发展。

　　3.3.3 以农民为主体建设管理农村社区

　　通过国内外的农村社区建设经验，不难发现在建设过程中政府扮演的一直都是启发引导、政策扶持的配角，主要从事管理、监督与服务的工作，而地方农村居民才是整个建设舞台上最重要的主体。因此，最大程度的调动地方农民的积极性与自我民主意识才是最为重要的。建设中必须完全尊重农民的各项权益，如知情权、决策权、选择权等等，并给予农民更大的空间独立分析思考问题，判断自身的需求，并积极参与提供解决问题、矛盾的方法。农村社区建设是与农村居民生活密不可分的，因此最大程度尊重农民的主体地位是建设农民满意社区的根本。

　　3.3.4 完善法律、法规推进农村社区建设

　　从韩国的"新村运动"的实例我们可以看到，韩国政府将农村社区建设的工作是建立在民主法制的基础上，农村社区建设的各项举措都是有规可循、有法可依的。目前，沈北新区农村社区建设工作在法律法规的完整度上还有所欠缺，新型农村社区建设工作若仅是依靠行政力量推动显然是不够的，因此为加速社区的建设，应坚持完善相关法律法规消除建设中的障碍。