国内外农村城镇化中失地农民住房保障的经验及启示(2)

　　从殖民地社会转变而来的美利坚合众国其各州之间存在着相对的独立性，所在不同地区的法律也有着非常明显的差异。在面对旧住宅改造问题的时候也提出了不同的要求标准。应用于加州的重建法中规定，因改建而被迫搬离原来居所的种地收入家庭，在住宅新建过程中必须给予同原来同等数量的居住待遇。

　　里面还强调，改建项目必须拿出与所缴纳税款等同价值的不小于 20%的部分以保障那些中低收入的拆迁户。假如，改建项目的负责者无力承担这部分费用，即必须要求其在另外一个地方利用这项基金建设出两倍面积的代替住房，以保障这类人的基本日常生活。这些规定都由政府监督完成，不会出现任何的违规操作。另外，法律还规定在改建的住宅项目中，必须有三成是在中低收入家庭的接受范围内，在这三成中还必须有一般住宅的价格能让低收入家庭接受，任何一个开发项目都没有特殊性，均需循这样的原则。另外重建机构在进行收购时，必须考虑该项目的成本是否超出自己可承受的范围，在进行收购后也将其作为长期储备暂不进行对外销售。如果出现收购困难的收购行为，就需要进行公众的听证会，但是这必须建立在有足够数据证明该收购住房确实满足听证条件。

　　5.2.2 巴西贫民区

　　巴西曾经是一个较为贫困的地方，但是经过长达几十年的不懈奋斗，其终于一改以往的面貌，在经济上赢得了突飞猛进的发展。过去的巴西是一个以农业为主的国家，从 1960 年以后才开始正式向城市化发展。1980 年的巴西城市约占全国的 67.6%,到 2000 年猛增至 81.2%,2008 年的巴西俨然成为了一个现代化工业国家，城市的覆盖率高达 86%.但是，在 2000 年进行的人口普查中，贫困区的数量居然从 1991 年的 3188 增加至 3905 个，换言之，巴西的每个大中型城市中都有贫困区的存在。据不完全统计，圣保罗州拥有 1548 个贫民区，是巴西贫民区数量最多的地方；其次是里约热内卢，这个文明于世界的旅游城市共有 550 万个居民，但贫民区里面却居住了高达 27.27%的居民。到底是什么原因令巴西产生如此之多的贫民区呢？首先，不平等的土地占有方式，令许多靠地吃饭的农民无地可种，致使其流离失所，无家可归；其次，城市化进程过快，就业机会无法满足民众的需求；再次，无论是建房用地还是基础设施等都没有将低收入人群的需求考虑在内，致使发展极度不平衡 ;最后，政府政策制定问题，没有能够对这种现象进行调整与规范。

　　纵观巴西的城市人口居住情况，有相当一部分人所居住的环境都是不正式的或者非法的，甚至会违规占用公用用地。上面已经提到，在里约热内卢这个世界文明的城市中有 27.27%的居民都生活在贫民区中。贫民区住的一般都是从农村来的打工者，他们因为无法生存而来到城市讨生活。他们的居住环境都非常的恶劣，不但卫生条件差而且一旦有自然灾害的发生就会遭殃。为了能够将巴西城市化进程的质量提高，巴西政府已经开始正视贫民区的存在，并且首先从地理上将其列为城市不可分割的一部分。20 世界末，巴西各大中型城市从法律上认可了贫民区的存在，并且制定了新的规划政策，规范了土地使用，将某系特殊的居住区定义为“特殊社会利益居住区”.更重要的是，政府从根本上修正了对待贫民区的态度，并且免费提供建筑资金与材料，帮助这些生活在社会底层的人改善居住环境。2001 年，巴西境内超过 194 个城市都制定了对贫民区的改造方案，力求从各个方面提高他们的生活质量，为其创造更好的居住条件。

　　5.3 国内外经验对牡丹江的启示

　　上面笔者简单的介绍了美国和巴西两个国家在解决保障性住房问题上的经验，可供我们学习与参考。
　　
　　5.3.1 政府规划引导，市场主导建设

　　再看牡丹江关于城市化进程中农民住房保障问题的处理情况。当地政府采用间接介入的方法对其进行规划性的引导。因为，在改造过程中需要大量的资金与建设投入，并且还要承担补偿的各种费用，对于牡丹江政府而言这是根本无法承受的。而且，政府一旦介入，农民很可能出现思想偏差，觉得这是一种强制性行为以至于产生抵触情绪；此外，如果政府将改造住房工作列为自己的工作就会令其与市场的职能发生混淆，破坏了市场竞争的公平性。鉴于此，政府还是应该站在宏观的角度对农民住房保障问题进行监控和管理，在适当的时候给予科学的引导，并制定科学合理的宏观制度，为改造项目创造一定的便利条件。另外，在解决农民保障问题的时候，还要从农民的根本利益出发，保证他们的权益不受到承包商的侵害，并且从土地使用政策、社区管理、就业和户籍改革等方面加大管理力度，保证城市化进程的质量。同时关注失地农民的子女上学问题，使其与城市孩子享受平等的学习条件和环境。

　　5.3.2 完善各项管理制度，把制度落到实处

　　以牡丹江地区某城中村为例，其村民强烈要求用居民委员会替代原来的村民委员会，那么社会管理的职能就应该落在居委会的头上。当地人民政府将负责发放居委会人员的工资、生活补贴等，这些费用的发放标准和来源也由其负责。一般情况下，居委会的组成可在 5-9 人的范围之内，大致包含居委会主任、副主任以及委员这几个基本职位。如此以后，城中村的村民身份就不再是农民而是正式的城镇居民，同城市居民享受同等的社会福利以及跟中生活待遇。

　　具体过程如下，建立针对于城中村改造的专项工作组，首先统计未接受“农转非”的人员名单，并且正式提报当地户籍部门完成后续的“农转非”的工作；其次，统计无劳动能力和处在最低生活保障新的农民，将其纳入城市居民最低保障行列；再次，坚持资源平等的原则，劳动能力正常的居民进行法制教育和就业培训，并且借助政府和企事业单位的力量为他们提供相应的就业机会；最后，鼓励部分农转居的居民进行自我创业，并且给予适当的资金支持，政府也可为下岗职工提供一些绿色通道，保证他们能够顺利的就业或者创业。
　　
　　5.3.3 市场和保障分离，实现公平公正公开

　　对于牡丹江地区失地农民住房保障问题的处理，政府在介入的过程中必须保证公平公开公正的原则。无论是对于土地的征用和购买，还是统一的规划都必须得到土地部门或者拆建部门的许可证才可以进行。并且所有占用行为都要遵守国家的法律法规，整个程序都要进行书面的公开，建设方案也要进行公布，保证流程的透明化。而在失地农民最关心的补偿费用上面更要做到公平，因为这直接影响了政府部门的诚信问题，如果出现任何暗箱操作就会令政府失信于农民，那么后续的工作将无法推进。其实城市化进城中农民住房保障问题已经上升到社会问题的层面，所以政府必须从自身行为进行规范，做好榜样。农民失去了土地，就相当于没有了生活的保障，所以要制定周详的补偿机制，从多角度为农民考虑，将农转局的局面控制在一个良好的状态之中。