住房保障制度相关概念及基本理论

　　第 2 章 相关概念及基本理论

　　2.1 相关概念的界定

　　2.1.1 城镇化进程

　　城镇化进程是物质文明的体现，它作为一种历史过程，是一个城镇的结构和功能改变的过程。城镇化就是城市生活方式的扩散过程，包括城市意识和城市文明，同时也是景观变化和地域变化的过程。城镇化主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从种植业向城镇二、三产业的转移，城镇数量有所增加，规模变大。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。总结起来，城镇化是以人口就业结构以及经济产业结构的变化和城乡空间结构的变化为核心，不同的角度有不同的分析结果，但是其本质性质是不变的。

　　农民在改革开放前被完全束缚在土地上，不得进入城镇，加之许多城市知识青年被迫下乡，该时段出现了“逆城镇化”现象，不利于城镇化的发展。自从实行了家庭联产承包制度，一部分农民可以离开土地，离开农村，迈开了走向城市的第一步。而这一体制的改革使得城镇化可以从停滞迈向快速发展的方向。在此背景下，乡镇企业的快速发展吸引了大量的农村剩余劳动力，同时也有助于城镇的经济发展。发展小城镇这一政策也被提了出来。改革开放建立了深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区，成为城镇化的前沿地区。随着改革开放的快速发展，有更多的农民从农村进入城市，从农业转到非农业，如今已演变成声势浩荡的农民工进城热潮。但是由于那时改革开放才处于开始阶段，受到多种因素的限制，剩余劳动力只能流进小城镇，不能进入大城市。

　　1992 年党的十四大建立了社会主义市场经济体制，随后几年，中国经济迅猛发展，农民工进城的规模越来越大，城镇化进入了快速发展的轨道，促进了工业化、城镇化和现代化的协同发展。20 世纪 90 年代，提出了开发建立“长江三角洲”这种发展迅速的核心区域。但是，此后的几年，设置出台了一些限制农民工进城的政策，虽然农民工在城市的发展过程中贡献巨大，但却遭到了有些地方政府和企业的藐视。农村劳动力向城市转移中会收取各种杂七杂八的费用，直到 2001 年才被取消。

　　在过去的 30 年里，我国的城镇化水平得到了大幅度的提升，但是城镇化模式已经发展到“重物轻人”的阶段，这势必不利于中国经济的发展。国务院总理李克强提出“新型城镇化”这一目标，而要实现这一目标就必须深化体制改革，比如土地制度改革和户籍制度改革呼声最高，这两项改革势必会缩小城乡的差距，有助于推动城乡一体化进程。

　　2.1.2 住房保障制度

　　住房保障制度，涉及范围很广，其要义是保障低生产力水平下仍能做到“人人有房住”.政府要做到这些，就必须实行一系列的政策措施，帮助解决住房有困难的群体。简单来说，就是在社会发展中，买不起房子的人也得保障他们有房子住。这是一个文明社会起码的目标。因为住房是人类生存的必要条件。这个制度就叫住房保障制度。这是市场经济下政府必须提供的一个“公共产品”.中国城市住房保障制度的产生和变迁是以行政机构独立构建的制度体系，政府作为制度的制定者、实施者以及监督者，其目的是对市场失灵的住房体系采取政府干预的手段，演变的形式主要是各级行政机构制定的法规或规章，由于监督的方式是上级监督下级，这势必会出现较大的弊端，比如，衡量和实施成本较高，公民的基本住房权利缺乏有效的支持，立法、司法和社会监督力度不够，导致住房制度缺乏相应法规的约束和引导，另外，无法清楚地界定责权利，使得在制度框架构建的包括制度衡量和实施成本在内的交易费用极高，最终将会导致政府的失灵。

　　我国在对地方官员政绩进行考核的主要指标是 GDP 的增长，这使得地方政府更加依赖于经营土地，最终导致政府在住房市场的角色中由单纯的干预者变成了干预者和参与者。中央政府主要通过政绩考核责任审计以及行政问责等方式对地方政府进行监督，督促其进一步完善住房保障制度，若想对住房保障制度有所改善，就必须慎重选择地方政府。

　　当前，从政府部门发布的各项文件中可以看出，政府部门是农村住房保障政策的实施者和领导者，在监管制度实施方面起到了很重要的作用，并且政府在廉租住房的资金方面因为占有绝对优势，最主要的弊端就是社会没有参与到住房保障制度的设计和实施运行中来。同时，住房保障制度被政府完全掌控，实施的部门一般为国有企业或者住房保障部门，非营利组织基本不参与在其中。

　　由于缺乏社会的参与程度，非营利组织必须受到政府的监管，我国的住房保障制度处于较低水平，还存在一些效率低下，监管成本高等弊端。