国内外农村城镇化中失地农民住房保障的经验及启示

　　第 5 章 国内外农村城镇化进程中失地农民住房保障的经验及启示

　　农村城镇化进程并不是中国特有的发展现状，而是世界上各个城市都曾经经历或者正在经历的。这是一场农业大国向工业大国转型的过程。笔者以此为着眼点，通过对国外类似成功案例的分析总结出经验，并针对我国失地农民住房保障问题给出建设性意见。

　　5.1 国内解决城中村失地农民住房保障问题的经验

　　下面，以我国改革开放较早的长江三角洲、珠江三角洲为例，针对其发展过程中的失地农民住房保障问题进行详细的分析与研究，并且探讨其方案的优越性。

　　5.1.1 长江三角洲地区

　　在城市化进程中，对于失地农民的安置成为政府首当其冲解决的问题。在多种安置策略中，集中安置法占据了 87%的比例，换言之，有将近 97%的失地农民被安置在了同一个小区生活。例如江苏省苏州市就曾经提倡过，为所有失地农民修建一个农民公寓，供其集体居住，以保证他们的基本生活。所以，1997年苏州首先建设完成农民别墅 1416 栋，公寓 1509 套，成为全国安置失地农民成效最为突出的城市。

　　失地农民公寓的建设，的确有助于缓解农民住房的压力。而且统一规划的农民公寓可以给农民提供一个良好的群居环境，使他们能够安心的在城市中工作，即便收入较低的家庭也能够有较好的居住条件。与苏州农民公寓有异曲同工之妙的苏南农民公寓，开始了一种新型的聚居方式。在这里没有地域和血缘的束缚，但却从根本上不同于农村的生活方式：一、将分散的独门独户聚拢在一切，形成一个有秩序、有条理的全体生活状态，每户仍然具有一定的独立性，但与其他户的联系更为紧密了；二、现代住宅模式令生活方式更加统一化和科学化。老旧的农民自建住房都是各家有各家的特色，格局上毫不统一，没有规律可言，所以看上去并不规整，并且不好管理。现代公寓就改变了这样的格局，采用统一规划的标准进行新型农民公寓的建设，甚至构建出 2-3 层的农民别墅，不但外形美观，而且实用性强。

　　经济的高速发展推动了农村城市化的发展，但是失地农民到城市后的住房问题显然已经成为社会发展的一大矛盾。农民公寓的出现在一定程度上解决了这个问题，其主要表现为：一，住房难的问题得到了很大的解决，同时也帮助政府减少了财政方面的压力。另外农民公寓里面的生活设施和卫生条件都比较良好，有助于农民适应城市生活；二、从生活状态和工作方式上改变了农民的习惯，使其能够更快融入城市生活当中；其三、改善失地农民的居住环境就可以改善他们的精神面貌，并且方便统一管理，这在让农民享受城市生活质量的同时，保证了城市的整体面貌。

　　5.1.2 珠江三角洲地区

　　首先是深圳市，其改革是从 1997 年开始的，并且以镇、村为试点进行统一改造。首先，制定出发展区的规划蓝图，并且进行实地考察，分析好各类用地的性质。在进行撤点并存，将传统无统一标准的自主建筑改造为单元式的统一建设，并且为农民提供免费的设计规划选择。所有的措施都是坚持以农民为主体的前提下，所以深受农民的欢迎。在这次改革中，政府起到的是主导作用，而市场则起到了半促进的作用。深圳市对自己建设的农民公寓进行了总结，其支持政府必须起到良好的带头作用，规划必须从全面抓起，制度必须跟得上规划的脚步。这就是解决失地农民住房安置工作的关键所在。在此基础上，深圳市又提出了“规划全覆盖”的建设计划，并且于 1999 年正式启动运行，重点解决的就是建设用地的调控问题，并且将失地农民的住房保障列为核心工作处理。

　　广州的情况有别于深圳，其在城市化发展的进程中首先实现了农转非的工作，并且通过政府的干涉顺利的完成了撤农转居的任务。其以政府命令的形式将农民手中集体土地一次性流转为国有土地，然后按照配套处理的原则给农民进行土地使用权和房屋所有权的分配，并且给他们发放具有中国人民共和国法律效应的土地使用证以及国有房地产证。而且明确规定，农民手中合法的地产和房产在取得正规的权属证明后可以进行市场交易和流通。广州于 2002 年底开展了“城中村”的试点工作，每个试点区域都遵循“一个改变、三个不变”的大原则。在所选中的城中村内，首先是对其土地所有权的变革，然后就是通过户籍的更改将农民升级为城市居民；而三个不变就是保证土地的用途、使用权人已经承包经营权均保持原来的状态，并且办法国家正规的使用权证。

　　当然，这种改革方式并不适用于所有农村改革建设，对于那些经济基础十分薄弱的地方就必须另辟佳境了。

　　在珠江三角洲中，珠海市是安置失地农民效果最为显着的一个。其城区内共有 26 个城中村，其中 13 个已经基本完成了安置工作，并且效果非常好，没有给城市造成不好的社会影响。那么珠海市政府的成功之处就在于：一、用于探索新的改革模式。其倡导“政府引导、政策推动、市场运作、农民参与”的核心思路，政府为开发商提供优惠与扶持政策，通过市场调节失地农民的住房安置问题；二、创新补偿机制。城市财政支出的压力巨大，所以关于对失地农民的补偿问题就变得尤为重要。在珠海市，1979 年以前建设的房屋，拆迁补偿按照 1:1.1 的面积进行计算，而 1980 年及以后则按照 1:1.2 的比例计算；三、创新政府的引导手段。开发商是改善失地农民住房问题的关键，所以政府必须看清这点充分发挥自己的杠杆作用，通过出台“拆一免二免三”的策略，刺激开发商不断拿地不断进行开发建设；四、避免用于改善失地农民住房问题的项目出现“烂尾房”的现象，珠海市政府必须严格房地产经营和建设的流程与标准，尤其是对其资金实力的考察。尽可能降低操作风险，保证农民可以顺利回迁。

　　5.2 国外解决城中村失地农民住房保障问题的经验

　　农村向城市化发展的问题并仅仅存在于中国，例如美国和巴西都曾出现过这样的情况。美国的旧住宅区重建以及巴西成功的改造贫民区都可以成为我国失地农村住房保障问题的的参考，必然能给我们提供很多宝贵的经验。

　　5.2.1 美国旧住区

　　以美国为例，其主要通过征用或者市场收购来进行土地的索取。一般情况下，以公共建设为目的采取正当流程，通过公平合理的方式获得土地的使用权就是征地。相对于征地，市场收购则更具有商业色彩，通常是开发商为了盈利向原来的业主进行土地所有权的购买。因为美国是一个非常民主的国家，所以对征地设有非常严格的条件限制：一、不能带有任何强制色彩，必须走政府规定的正当流程，而在征地之前需要召开听证会；二、必须是用于公共设置的建筑。这就将征地行为上升到了法律层面，保证了大众的合法利益；三，合理公平的补偿政策。虽然征地行为的最终受益者是社会大众，但是被征用户的利益还是受到了影响，所以必须得到补偿。