黑龙江省农业保险发展的建议

　　第六章 黑龙江省农业保险发展的建议

　　发展农业保险其根本目的是保护农民的经济利益、维护农业生产秩序的稳定、促进国家农业的发展，保障国家的战略需求，而农业保险有序、健康发展的前提是建立一整套完善的制度体系，这其中包括政府的政策模块、企业的经营模块，以及农户的参与模块构成。政府的政策支持，尤其是切实可行的补贴、监管等是农业保险健康发展的前提。而在整个农业保险运作过程中，企业是农业保险的主要参与者，保险险种的设立、保险合同的签订、保险灾害的理赔都由保险企业直接主导，是否具备有效经营的企业，是农业保险有序发展的基础。

　　农业保险的效果是通过农户经济利益的有效保障来体现的，而离开农户的广泛而又诚信的参保，这一切都无从谈起，因此农户受益是发展农业保险的支撑。正因为如此，本文认为结合为保障黑龙江省农业保险的发展现实情况，理应在政府、企业、农户等三方面开展工作。

　　6.1 完善政府政策支持

　　6.1.1 健全政策性农业保险法律法规

　　随着农业产业升级在黑龙江省经济发展中的凸显，黑龙江省农业保险的发展急需健全的法律体系予以保障，需要政府充分利用其强大的政治力量与独特的资源配置权力上优势，扩大农业保险开展范围、改善农业保险运行机制。尤其是国家近期各项规范文件的出台，为黑龙江省农业保险地方立法提供了重要的借鉴资源和立法依据。

　　为了保证各级政府对农业保险政策的贯彻实施，黑龙江省应该根据本省实际情况，在多年实践经验的基础上，整合本省垦区及地方的农业保险具体规范文件，按照国家"一省一特色"的方针，采用地方立法的形式，利用其公权力为农业保险的开展提供法律保障。尤其是通过法规确定农业保险的政策性属性，应遵循的基本原则、管理体制、政府的管理职能、保险资金筹集和支持力度、保险公司与农民享有的具体扶持政策、保险双方主体的具体权利义务等，将农业保险中各个参与主体的权利、责任和义务加以明确与细化。

　　6.1.2 提高省级补贴力度，实行地方财政区别补贴

　　由于黑龙江省范围内保险公司的农业保险业务尚处于起步阶段，在开展业务中谋篇布局的工作量很大，尤其是评定具体区域农业风险与制定保险费率等技术尚不熟练，此时省级政府应考虑提高力度，可以给予经营农业保险企业相应的经营管理费补贴，为其开展业务提供支持。在保障中央直补垦区的现状下，同时基于黑龙江省国家重要粮食生产基地和国家战略需求的角度，积极向中央财政争取扩大对地方农业保险的中央补贴力度，以减轻省级财政压力。

　　当然，为当前财政和企业经营效率考虑的原则，为防止一方面给政府财政带来过大的压力，另一方面造成企业经营效率的底下，其业务成熟之后，可以逐渐减少财政补贴量，以促使保险公司强化其自我发展、自我受益的动力。此期间可以考虑设定为五到十年。政府对经营政策性农业保险公司及其服务对象提供适度的管理费用补贴、保费补贴、巨灾赔偿和优惠政策，可以鼓励农民积极投保及促使商业性保险公司更积极经营农业保险，使政府、保险公司和农民三者之间的利益相互保障。

　　黑龙江省经济发展极不均衡，地区经济发展差异较大，将农业保险经费补贴负担给地方政府，造成各地方开展力度不均，而农业保险参与的农户和种植物面积越多，政府需要支付的保费补贴数额也就越大，在有些贫困县、市，地方政府财政困难无力贴补，而只能以最低标准确定保费，从而降低补贴数额，这就造成与垦区相比，地方投保率低、保险额度少的困境。甚至有些贫困县，根本无力扩大农业保险的承保规模，抑制了农业保险的发展。为此，建议黑龙江省采取省级政府借鉴上海市对本地区范围内地区经济发展状况设立区别贴补的根据方式，如对哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江等经济发展较好的地区与绥化、伊春、黑河等经济相对落后地区地方政府贴补区别对待，减少经济落后地区贴补压力，不足部分省级政府补齐。

　　6.1.3 建立科学的财政补贴制度，设立多元的农保险种

　　从当前的情况来看，黑龙江省仍处于我国地区经济的中下水平，亟待解决的问题很多，目前黑龙江省及其地方市、县财政资金窘迫的形势仍然严峻，政府如果给予农业保险过多的补贴经费，势必会使在其它政府工作方面的支出减少，尤其是在东北老工业基地转型的大背景下，黑龙江省产业调整升级的压力十分严重，第二、第三产业的发展也不容忽视，因此对农业保险一定要建立科学的财政补贴制度，注重补贴的效率性。在补贴方式上，一方面要注意分担保险公司的经营风险，另一方面更要注重合理利用市场机制提高保险公司的自我发展的主动性。在补贴范围上，要根据不同农产品在农业生产经营中的收益程度、其在国家食物安全战略中的地位给予区别对待，对关系国计民生的农产品要重点补贴。

　　同时，黑龙江省得天独厚的大规模农业生产方式之下，农业生产经营出现了专业性、产业化、组织性的合作经营趋势，承担风险的主体不再仅仅是传统的农民，还有集体经济组织、专业户、农场、企业；而且随着现代工业化生产方式在农业生产经营中的不断引入，也在逐步改变农业风险承担主体的管理观念，尤其是其风险意识和参保的主动性不断提高。可见，在新形势下黑龙江省农业经济发展状况下，农业保险具有保险标的多元化、保险需求多元化等特点。

　　相应地，农业保险应该针对地方农户、垦区农户、农业生产合作组织等不同主体，传统种植物、经济作物及不同品种的养殖产业设立相应的保险品种，进行有区别的财政补贴，包括保险金额确定、赔偿办法等采用不同的计算方式，从而满足当前农村经济的发展需要。

　　6.1.4 建立巨灾风险基金与再保险制度
　　
　　基于农业的风险共发性及广泛性等特性，农业保险不能简单地采取与其它保险相同的方式，应当建立多层保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险风险防范机制。

　　2013 年黑龙江省严重的洪涝灾害，致使全省农户受灾严重，而保险公司巨大的理赔数额造成经营亏损严重，提示我们在下一步开展农业保险业务中要重视建立政府主导下的农业巨灾风险基金，由中央政府财政与省、市、县各级地方地方政府财政提供相应的支持与扶助，积累针对巨灾风险的保障基金，对遭遇巨灾理赔损失的农业保险经营机构提供一定程度补偿，保障其能够增强抵抗巨灾风险的能力。巨灾风险保障基金在没有出现大型灾害的时期只积累不使用，在出现大的自然灾害的年份，由农业巨灾风险保障基金赔付农业保险经营机构超赔的比例。

　　由于农业保险的风险强度大、区域范围广，灾害的发生可能会在短时间内给几个县、市，乃至数个省份同时造成巨大的经济损失。农业保险的这种特点就使得保险公司，承保的标的数额越多，风险越集中，保险企业经营风险就越大，对此保险风险的防范与分担就是建立再保险机制，再保险具有有效分散风险的能力，通过由再保险安排，可以将灾害区域内的累计风险责任向区域外分散和部分转移，进而确保农业保险经营机构的永续经营。现行商业保险公司已经建立并充分运用再保险机制，但因农业保险属性不同，仅仅依靠商业保险公司单独洽商购买商业性再保险，一方面其成本过高，另一方面商业性再保险机构对农业再保险业务一般都极为慎重，农业再保险的开展不容乐观。因此亟需政府整合农业保险再保险机制，一方面政府可以通过出资与龙头企业共同成立再保险公司，另一方面政府应该制定相关规定，对涉农分保人给予税收等政策上的优惠，扶植再保险企业，同时政府可以引导各农业保险企业与国外再保险机构合作，将农业风险向国际范围内分散。

　　6.2 保障企业有效运作

　　6.2.1 完善政企分开

　　如本文所讨论的，黑龙江省目前在农业保险开展过程中，农业保险企业很大程度在由保险公司在承担着政府的工作，而如对于损失的预防方法，通常可采用改良生产设备、作业技术及经营组织等各方面的不断改善与发展，以减少损失频率与损失幅度，方能减少农业生产之不确定性。对于农业灾害的损失预防方法，如：人工造林、兴建水利、治理江河、新的耕作制度等，以及气象监测、人工降雨、人工防雹等防御人为疏失所致损失的加重的措施，很大一部分是政府的职责，且在适合政府公权力统一调配。而农业保险经营企业一方面其没有相关的强制执行权力，另一方面受制于其财力、物力也无足够的能力有效开展防灾、减灾工作。

　　在下一步规范化开展农业保险业务的过程中，应该尤为注意的是实现政企分开，由政府整合财政、金融、农业、气象等多种领域，为避免出现因交叉管理、各自为政、资源配置分散而导致投入高、效率低的现象发生，有必要进一步整合资源，统一协调农业风险管理过程中各部门的行动一方面可以降低农业保险经营企业的运行成本，另一方面有效发挥政府的强大公权力有效预防灾害的发生，切实发挥政府的服务作用。

　　6.2.2 引进市场竞争机制

　　目前黑龙江省政策性农业保险由人保财险黑龙江分公司和阳光农业互助保险公司经营，而其他商业性保险公司由于农业保险的特殊性，业务开展状况不乐观。为适当发挥市场功能，提高黑龙江省农业保险经营主体的创新能力及经营效率，有必要通过市场竞争机制，采用招投标等方式引入市场竞争主体，扩大农业保险经营企业的数量，通过市场的优胜劣汰确立长效的竞争机制，强化保险公司的服务意识、竞争意识，防范垄断经营，有效保障农户的合法权益。

　　6.2.3 提高农业保险从业人员素质

　　基于农业保险的特殊性，其从业人员必须是具备一定农业生产知识、掌握农业保险政策法规，同时由要熟悉保险业务的复核型人才，因此，保险公司为有效开展农业保险业务，开发保险市场，必须进一步提高当前农业保险从业人员的整体素质。为此本文建议，一方面可以对现有的保险从业人员队伍进行培训提高，具体可以与本省各大院校合作，既可以利用高新的人才培养优势对相关人员进行知识上的补充，又可以利用自身实践平台对人才进行理论与实践现结合的锻炼；另一方面，应该积极吸收具有高素质的人才加入自身队伍，为农业保险的经营管理注入新鲜血液，利用新人才的新思想、新知识提高从业队伍的整体素质。

　　6.3 保障农户保险利益

　　6.3.1 普及农户保险意识

　　农业保险的高风险与高成本往往按照正常的市场运作，必然使得农业保险的费率较高，而高保费又将令更多的农民无力承受。同时一些对农业保险缺乏正确了解和认识的农民，由于保险意识不强，抱有严重的侥幸心理，认为能免则免，因此完全放任市场运作，将使得农业保险参保率过低，而低参保率必然导致保险市场的高成本运作，影响农户利益，并最终使农业保险市场走向萎缩，进而危及农业安全。

　　就黑龙江省目前而言，法律的缺失、监督机制的不完备，以及农业保险运作的初期等现实决定了既不可以对农业保险放任市场操作，更无法"一刀切"的强制农民投保，只能采取"政府引诱"方式发展农业保险，具体措施可以包括：增加保费补贴力度、将农业保险的参加与否同其它农业扶助性政策相连结，符合投保条件的农户如果不按规定投保，则通过：不能得到农业信贷资金或其它福利性政策支持，不能享受政府的农产品价格补贴，出现灾害损失后政府降低救济水平等措施，以鼓励和"引诱"农民参与投保，扩大农业保险市场，保障黑龙江省农业保险制度稳定健康发展。

　　6.3.2 注重提高农户诚信水平

　　在农业保险经营中农户的道德风险的发生的几率，始终是影响农业保险经营企业运营成本的最要因素，也间接决定了保险经营企业的积极性，为提高农户的诚信水平，固然需要农户自身道德水平的提高，自我约束能力的强化，然而更重要的是社会信用机制的建立。

　　黑龙江省作为我国农业保险经营大省，应该率先建立参保农户的信用档案制度，要求保险公司建立包括垦区与地方农户、农业合作组织在内的投保人道德档案，对于发生虚假理赔、放纵灾害损失扩大等"不道德"农户，可以在下一年的农业保险参保中对其提高农业保险保费率，减少政府补贴比例，并在下一步的农业保险理赔中给予重点监察，同时对于诚实守信农户设立相应的奖励。