黑龙江省农业保险发展存在的问题及成因

　　第五章 黑龙江省农业保险发展存在的问题及成因

　　5.1 黑龙江省农业保险发展存在的问题
　　
　　5.1.1 农业保险业务范围过窄，保障程度低

　　目前就黑龙江省地方而言，仅有水稻、麦类、玉米、大豆、四类种植物获得农业保险贴补，而垦区也仅在此四类以外对向日葵、花生、马铃薯、甜菜给予一定的补贴，而对于养殖业而言，仅对能繁殖母猪和奶牛给予农业保险贴补，而除此之外的其他种植物及养殖牲畜因无国家补贴，农户承担保费积极性不高，保险公司更无力开办，故造成农业保险业务范围过于窄小。尤其是在地方，保险业务中采取一刀切的保费险种，保险金额也采取单一固定模式，农户除被动接受外，根本无选择的余地。

　　同时，黑龙江省农业保险一直坚持"低保障，广覆盖"的推广原则，只能满足基本的保障需求，而自 2007 年开展试点推广以来，除政府贴补的几类政策性农业保险外，其他商业性的农业保险基本上未能启动。

　　5.1.2 保险金额低，对农户吸引力不足

　　当前黑龙江省地方，四种农作物保险金额分别为玉米 145 元/亩、水稻 200元/亩、大豆 120 元/亩、小麦 125 元/亩。而以大豆为例，种植一亩大豆包括种子、农药、化肥等在内的物化成本约为 240 元每亩，如果包括人工费在内计算种植成本高达 450 元每亩，而根据目前的保险金额计算，仅为物化成本的 50%,对农户而言吸引严重不足。同时，保险公司对种植物因野生动物损毁、动力机械碾压、盗窃等损失不予赔付。如此低廉的赔付率和严格的豁免责任，也打消了农户参保的积极性。

　　而垦区与地方农业保险采取不同的补贴方式和标准，及不同的保费金，造成农业保险理赔不均问题严重，尤其是在与垦区农田相邻地区的产生极大的逆反心理，农户不满情绪严重，对地方农业保险业务的开展也带来了不小的困难。

　　5.1.3 保险公司运营成本高，利润空间有限

　　由于农业保险的风险大、定损难，损失集中，赔付率高，农民的有效需求不足，逆向选择风险大等特点，加大了保险经营机构的运行成本，出现了"高保费农民无力负担，低保费保险公司无力赔付"的怪圈，而以阳光互助保险公司为例，其 2013 年、2012 年的农业保险收入分别为 2,354,134,528.79 元、1,939,781,027.62 元，其赔付额分别为 2,622,025,426.38 元、926,672,205.23 元，尤其是 2013 年黑龙江省发生了严重的洪涝灾害，导致公司种植业保险赔付率高，保险公司亏损严重。就黑龙江省 2008 年至 2012 年的数据来看，除 2011 年外每年的简单赔付率基本上都在 50%以上，2009 年甚至达到 79%之高。

　　同时，由于黑龙江省幅员辽阔，农业生产区域广泛，农户分散，地理条件多元，使得农业保险的推广和经营管理变的异常复杂和繁琐，也造成农业保险经营成本的增加，以阳光互助保险公司为例，其 2013 年、2012 年的业务及管理费用分别高达 396,580,262.91 元 、313,162,433.29 元。

　　5.1.4 费率厘定缺乏科学依据

　　由于黑龙江省农业保险开展时间不长，尤其是地方农业保险业务开展的面积不广，因此导致经验数据无法采集，且相关数据的代表性不够，因而大数法则难以科学运用，且缺失市场基础导致农业保险经营中的价格制定和理赔比例等的确定多存在人为因素，很大程度上各项费率的厘定是基于承办公司的承保要求及财政部门的可接受程度而确定的，而未能真正研究市场风险和农户实际需求，其确立依据缺乏科学性。

　　正是由于政府在决策与解决问题过程中难以依据充分、科学的信息，加之由于存在着信息不对称与政府认知能力有限的客观问题，导致政府做出的决策并非科学。
　　
　　5.1.5 农业保险经营中道德风险逐步加大

　　随着农业保险的推广，一方面存在部分农民找寻满足自己私利的机会，使得道德风险不断提高，如为得到理赔故意放纵发病牲畜死亡、在农产品价格过低的收获季节不予采取合理的防洪措施，故意导致受灾减产、绝产等来获得保险理赔；另一方面保险公司具体从业人员和基层部门在承保环节虚报承保数字套取财政保费贴补，在理赔环节夸大损失程度骗取政府增加下一期农业保险贴补的情况时有发生。

　　5.2 黑龙江省农业保险发展问题的成因分析

　　5.2.1 政策支持不到位

　　法律即是一种人类将有限的资源加以明确分配的记载。黑龙江省农业保险制度的完善中应该特别重视法律，因为法律系运用公认的合理原则分配权利，事前对可能争端预作防范，而不愿在交易后再遵循正规的途径来维持交易的完整。当前国家《农业保险条例》已经出台，而黑龙江省针对农业保险的规范仍然采取政府"通知",及每年度"实施方案"的方式，其法律效力不高，立法位阶过低及每年一度的"实施方案"造成农业保险制度的可预见不足，农业保险的作用难以发挥。使得在农业保险推广过程中，相对应的支持农业保险可操作性地方具体法规缺失，严重影响了农业保险的规范化、持续性、制度化发展，妨碍了农业保险功能与作用的发挥，导致政府在农业保险中的地位不明，和相关机构的职责不清，参与和推动农业保险缺乏相关的法律依据；而相关经营主体确立机制缺失，现有的经营主体经营行为缺乏相应的法律保护与约束；另外，黑龙江省对于垦区与地方的财政支持力度不一，垦区外地方农业种植物中央补贴40%,而对于垦区相同的种植物中央补贴65%,差额部分由省级财政补贴，受制于本省财政情况，地方农业保险承保金额明显低于垦区，农民不满情绪严重。

　　5.2.2 专业农业保险从业人员缺乏

　　农作物保险在操作上有较高的技术要求，首先农业灾害损失在年际间、物种间的差异都非常大，保险费率要以长期平均损失率为基础，这就要求有专业技术人员对有关农作物和牲畜生产经营过程中的原始记录和统计资料，以及农作物的收获，损失，牲畜的疫病死亡数据等做长期、准确的分析和评估，费率厘定的准确性、可靠性在很大程度上影响着农业保险经营的稳定性；其次农业生产的实践千差万别，尤其是黑龙江省幅员辽阔，自然地理环境差异性较大，在一县一镇之内其作物种类、牲畜养殖结构，以及灾害种类、频率强度等都各自不同，要准确反映这些差异性，合理确定不同地域、不同条件下的保险责任，就必须要求有较高保险专业素质，同时又懂农业生产知识的复合型人才。

　　因此在农业保险推广中复杂的计算要求，例如保险费率拟定、损失查勘及理赔鉴定等，对保险人员的专业素质提出了较高的要求，而黑龙江省农业保险各分公司及营销部（或保险社）相关人员，基本是在当年行政主导模式下由基础政府指定的，由地方经管站或农技中心人员代为办理，其普遍文化素质不高，缺乏专业的保险知识和业务技能，尤其是在农业保险业务推广过程中官僚主义思想和官本位思想严重。

　　5.2.3 基层政府对农业保险重视不够

　　黑龙江省因地理环境关系，几乎每年都有洪涝、冰雹、严寒等天灾，由于农业灾难的覆盖面积广、影响巨大，农业风险所造成的经济损失往往难以估计。再次，农业风险发生巨灾损失的频率相对较高，每一次几乎都造成高达数千万元甚至数亿元的直接经济损失。黑龙江省多年来积累了严重的等待政府灾后救灾思想，而各地方政府工作人员也习惯寄希望于国家的灾后救助，同时在救助中更容易在百姓中树立自己的口碑。

　　而这是这些原因造成基层政府工作人员在农业保险推广中服务意识不强，将农业保险作为一项针对农民的福利事业看待，对农业保险在保障农民收入和维护农业生产稳定的作用认识不够，而当前普遍存在的追求短期政绩的思想，使得地方政府宁愿将主要精力投入有形的市政建设，和立竿见影的商业发展，而不愿意投入农业保险的推广，从而对于引导农户参保不积极。而当前黑龙江省在农业保险推广中仍然存在着政企部分的思想，保险公司承担着防灾减灾的任务，如阳光互助保险公司每年必须承担购置防灾减灾设备，如高射炮、火箭发射器，气象雷达、气象云图接收设备，配备相关气象观测部门等，这些本应由政府操作的工作，均由保险公司分担，增加了保险公司运行成本。

　　5.2.4 农户对农业保险认识不足

　　在当前社会经济条件下，农民是否选择农业保险，事关农业保险能否有效推广和持续发展，黑龙江省农户经营规模大小不一，很难把分散的、不同规模的经营农户统一整合。黑龙江省农户的保险意识淡薄，加之由于黑龙江省农民普遍文化水平不高，对农业保险的社会地位认识不足，传统的农业种植中"靠天吃饭、听天由命"的思想严重，农户对农业保险的需求普遍不高形成了经济学中所谓"风险爱好者（risk lover ）"现象，相当一部分农户把农业保险当做政府推行的"苛捐杂费",认为购买农业保险是增加自身负担，没有意识到运用社会化手段分担农业风险的重要性，逆反心理普遍存在。因此形成了政府比农民更急于农业保险需求的奇怪现象。

　　同时，农户投保与否，不仅受其承受能力的影响，更大部分由其预期收益决定，而农业风险不同于其它保险业务中保险标的风险独立防范，互不影响的特点，如在冰雹灾害防范中，保险公司为预防冰雹灾害给投保农户带来损失，投入专门的人力物力，购置防雹高射炮等设备，一旦发现可能降雹的乌云就用高炮轰击，减少冰雹灾害的发生几率和强度，但是对于这些地区未参加农业保险的农户同样可以因保险公司的防灾措施而减少甚至避免损失，这种"搭便车"的思想在某种程度上也影响了农户参保的积极性。以玉米种植保险为例，当前黑龙江省地方农业保险中玉米保险保费每亩为 15 元，除去国家、本省和地方的补贴，地方农户仅承担 20%,即仅 3 元，而就这 3 元的保费部分农户仍然不愿意承担。