城乡基础设建设与投融资的政策建议(2)

　　第六，构建城乡一体化的社会救助体系。一体化的社会救助体系应从三个方面实现，一是政府救助，应保证特殊困难群体的最低生活保障，并随着经济社会的发展应提高其最低保障水平。特殊群体专项救助和临时救助的发放工作要落到实处，设立有效的监管部门确保资金的合理使用。二是社会互助，充分调动社会力量，实现社会互助的良好环境，建设精神上的美丽中国。可考虑在救助对象和救助人员之间建立良好的沟通平台，可以及时反馈给救助人员其救助对象的实时情况，促进社会救助的积极性。另外相关部门也可给予救助人员具有纪念意义的勋章等具有正能量的物品，形成良好的氛围。三是个人自救，个人要充分利用政府和社会提供的服务和平台针对自身兴趣所向学习相关知识和技能，进行生产自救。通过“政府+社会+个人”多层次的救助体系下实现脱贫致富。

　　第七，构建城乡一体化的公共安全体系。一是改善应急管理机制。对于重大自然灾害和临时自然灾害要建有预警体系和应急预案体系，重点加强安全体系的信息建设、物资提供机制建设、救援队伍（包括专家、志愿者等）建设、提高整个安全体系的预防能力、应急能力和恢复能力，提高城乡居民安全感。二是注重舆论引导。

　　在发生重大安全事件、重大灾害时，应通过各种途径如新闻媒体、互联网和手机资源等及时公开正确真实信息，以便广大群众了解真实动态，对具有煽动性的、不符合事实的消息应及时澄清、注意疏导缓解群众情绪，掌握事态的主动权。同时应注重网络安全建设，对于故意发布错误消息的个人或群体应依法处理。

　　5.3 促进投融资体制改革

　　针对松滋市目前城乡基础设施投融资主体单一，投融资平台构建不成熟和缓慢等现状，促进投融资体制改革势在必行。投融资体制改革主要从以下几方面展开：培育多元化投融资主体、完善地方政府投融资平台建设、积极探索创新投融资方式等。

　　5.3.1培育多元化的投融资主体

　　改革开放以来，城市基础设施建设投融资主体已经由单一主体逐渐向多元化主体转变，但是以松滋市为代表的很多地区农村基础设施建设的投融资仍然是以政府为主，这种主体相对单一容易造成政府的错位、越位和缺位等现象，从而导致农村基础设施建设的低效率，供求矛盾得不到很好的解决。为了更好地解决这些问题，培育多元化的投融资主体是极其必要的，也是推进投融资体制改革主要发展方向之一。那么，如何确立城乡基础设施投资的主体就成为了首先要考虑的问题。

　　依据城市基础设施建设方面的经验，上海等城市提出了 “项目区分理论”.松滋市可以依据实际情况进行借鉴应用，采用项目区分确立城乡基础设施投资的主体。根据项目属性将项目区分为“非经营性项目”和“经营性项目”.非经营性项目主要是政府用其财政收入进行投资，权益归政府所有；而经营性项目是全社会参与投资，广泛吸收社会各界资金，投资主体可以是企业（包括国有企业、民营企业、外资企业等），也可以是私人，具体投资主体的确定是通过公开招标的形式，权益归投资方所有，政府在经营性项目中起到引导、监督的作用，保证公民和投资方的利益[28].为了更加直观表达上述问题，给出表格5以供参考。

　　城乡基础设施建设领域以后的发展方向可能为，政府应逐渐从经营性项目中撤出，交付给市场，鼓励、引导社会资本向城乡基础设施尤其是农村基础设施领域倾斜，放宽民间投资的准入原则，引入合理的竞争机制，活跃民间资本，推动更多的资本流向交通、水利、能源、通讯、环保、文教卫等领域，促进投融资主体多元化格局的形成，以便更好的分散风险，有利于基础设施的投资建设，推动城乡一体化的步伐。

　　5.3.2完善投H资平台建设

　　投融资平台是城乡基础设施筹集建设资金的一种媒介，其健康持久发展对推动投融资体制革新有极其重要的作用。针对松滋市城乡基础设施投融资平台存在的一些问题，可做如下改进设想。

　　第一，对于现有的投融资平台要进行规范整治。一是规定投融资平台合理的资产负债率范围，超过该范围的应作出相应的调整对策，如科学安排城乡基础设施建设和融资时间顺序、增强规划性有利于降低投融资平台运行的负债率。二是加强投融资平台的日常监管，包括负债规模、资金使用及运转情况、资金后续安排、承担建设项目的进展（是否按照预期进行）、是否及时向公众披露相关信息、产权是否明晰等，以增加运作的透明度，防止滋生腐败行为。三是釆用企业化的运作模式，企业自主经营并自负盈亏，淡化行政色彩，不以行政手段强制干预企业内部运作，实现政企分离，进而对投融资平台的法人治理结构进行完善。同时，政府应通过建立适当的补偿机制等，确保企业的合理利润，增加企业对城乡基础设施建设投资的主动性和积极性。第二，重新组合或搭建新型的投融资平台。对于运转不良的投融资平台可以适当兼并或重组，吸取以往的经验教训，建设多层次、高效率、管理体系完善的新型投融资平台，以便充分发挥投融资平台在城乡基础设施建设上的重要性。需要注意的是要理性看待投融资平台的建设，并非越多越好，而是在有能力的前提下建设合适数量和规模的投融资平台。

　　5.3.3积极探索投融资方式

　　融资方式一定程度上决定了城乡基础设施一体化建设能否顺利推进，因此，在充分完善现有融资方式的同时，应进一步创新，因地制宜，灵活地组合各种融资方式。列举以下融资方式供参考：

　　（1）BOT （Build-Operate-Transfer）方式：指政府与私人部门间达成一定协议，赐予私人部门“基础设施特许权”,允许私人部门在有限时间内向设施使用者收取一定费用来收回成本并获取适当回报，但政府依然拥有整个项目的调控权，特许期满后私人部门将基础设施无偿转交给政府。BOT模式通常适用于大型的、具有可预见的现金流的营利性基础设施项目（承包者通常是国外企业，但也可以是国内实力较强的民间企业），如发电厂与污水处理厂的建设等。对我国而言，BOT在一定程度上解决了基础设施落后与资金相对短缺的矛盾，减少了政府的财政负担，同时优化了投资结构。但在我国城乡基础设施建设中，应用BOT方式仍需在立法、人才、体制等方面加强建设。一是加强法制建设，制定专门的法律法规，为BOT的实施提供权威的法律保障，保证投资方、政府、使用者的合法权益。二是，提高对BOT的认识程度，大胆创新实践，培养专业人才队伍，确保BOT项目的高效、顺利运行。三是设立管理BOT项目的专门机构，规范项目管理，简化审批程序，提高投资方的主动性与积极性。

　　（2）TOT （Transfer-Operate-Transfer）方式：通俗的讲就是政府将已投产运营的基础设施项目租赁给投资者运营一定期限，投资方一次性向政府支付租金，期满后归还给政府所有权的一种融资方式。TOT模式主要应用于收益性高的纯经营性项目，在我国多用于桥梁、公路、天然气输配送管道等的建设。TOT的优势在于风险相对适中，吸引外资、民间资本的成功率较高；可以盘活国有资本存量、缓解财政压力；由于不存在产权让渡问题，可避免不必要的纠纷等。但在我国城乡基础设施建设实施TOT过程中，应注意以下几个问题。一是合理定价，包括基础设施使用价格和基础设施的转让价格。基础设施的使用价格要找好价格的临界点，此临界点价格既要保证投资方要求的合理收益，又要考虑使用者的价格承受力；基础设施的转让价格应按照国家标准合理制定，与当前社会经济发展相适应，在其合理范围内适当提高价格，作为投资商购买“小风险”的价格。二是关于基础设施维修护理工作。为防范投资商最后转让给政府过渡使用、维护不当的基础设施，可考虑在签订协议时明确基础设施使用规范，签订两个协议期，在第二个协议期（即过渡期）内，双方共同运营管理该基础设施，按照约定比例分享收益，以达双赢。并可通过建立投资商的电子诚信档案来约束投资商行为。

　　（3）ABS （Asset-Backed Securitization）方式：即资产支撑证券化，于基础设施而言就是以基础设施未来收益为支持发行证券进行融资的一种新型融资方式。ABS模式适用于可预期有稳定现金流的经营性项目，如收费高速公路、污水处理设施等。ABS与其他方式相比具有以下优势，首先它是结构型融资可提高资产流动性和有效分散风险（项目整体风险较大，但全社会参与投资使每个投资者承担的风险较小）；其次它既适用于在建项目也适用于已建成的项目；再次ABS只依赖资产信用，对原始权益人资信度要求不高；最后可有效克服外债压力，充分扩大资金来源。在我国使用ABS方式仍需进一步完善，一是制定健全的ABS实施细则，保证资产证券化的顺利进行，同时也为我国成为其他国家基础设施建设的收益者提供制度保障。二是借鉴国外成功经验，在我国制定相应的政策、法律等，以便ABS项目在我国的全面开展。

　　（4）PPP （Public-PrivatePartnerships）方式：译为公私合作关系，即公共部门（如政府）与私人企业（可以是私人营利性企业，也可以是私人非营利性企业）为达到各自的利益以某个项目为基础而求同存异、相互合作的模式，可看作是对BOT的改进和创新，该模式已被广泛应用于世界各国。PPP有更为宽泛的适用领域，不仅仅是公路、隧道、桥梁、港口等基础设施，还用于信息系统、学校、医院等的建设和运营，甚至是国防和航天领域也有涉猎。而且PPP不仅应用于经营性项目，也适用于非经营性项目，尤其为农村基础设施建设与运营提供了较好的方式。PPP的好处在于，促进民间资本更多地参与到基础设施建设上来；引入私人部门的技术和管理办法利于提高效率和服务质量；各方形成战略同盟，相互协调，共同决策，利于达成多赢局面；政府在整个项目中拥有一定控制权的同时还减少了财政压力，承担风险也较小。运用到我国城乡基础设施建设中还需要注意以下几点。一是及时转换政府职能，由主导者变为合作者、监督者，使市场充分发挥在资源配置中的重要作用。二是为保证政府职能的顺利转换，在此过程中应健全相关法律法规，形成有效的监管框架，积极促进投融资体制改革。三是建立风险防范机制及利益协调机制，吸引民间投资。四是保证私人部门合理的盈利，政府可采取税收优惠、贷款担保等措施。

　　（5） PFI （Private Finance Initiative）方式：即民间主动融资，指私人部门用其持有的资金、技术、管理等优势承担项目的投资、建设及运营工作，政府以购买、合营或授予私营部门收费特权等方式对其产品、服务进行使用的新型融资方式。也是对BOT的优化，其目的是解决当前基础设施建设投资的高成本、低效率问题，其最大的特点是民间资本参与基础设施的产出，使政府一次性投入建成项目，但分若干年支付，大大减轻了财政负担，同时有效转移了风险。PFI适用范围也很宽泛，既可以是经营性项目，也可以是非经营性项目，如道路、桥梁、通讯系统等和学校、医院、法院、监狱等项目。运作PFI的过程中的注意事项有，一是项目幵发前做好市场调查和可行性分析工作。通过市场调查发现幵发建设的重难点，进行可行性分析，项目可行后对未来可能遇到的问题事先做好预防政策和应对措施，并在后续运营过程中也要做好市场调查，以便及时收到信息反馈，提高服务水平和质量。二是建立专门的团队来实地分析考察是否应用PFI方式，运用什么类型的PFI,或者是灵活的组合各融资方式等，来实现资源的最优配置。三是政府应当降低行政壁垒，简化审批部门和程序，减少审批所用时间，提高建设效率。

　　通过上述5种融资方式的分析可知：这几种方式共同点是都能有效缓和财政负担，促进外资和国内民间资本进入基础设施领域，均采用市场化、商业化的运作模式，实现了资源配置的高效率。同时这五种融资方式又是互补的，BOT用于大规模高收益的项目，TOT用于已建成、收益高的基础设施项目，而PPP和PFI两种方式不要求收益，同时适用于经营性项目和非经营性项目，ABS可发动全社会参与投资，拓宽了融资渠道。在实际运用中，应因项目而异，采用最适合的投融资方式，有效推动城乡基础设施一体化建设。

　　5.4 加强城乡基础设施的法制建设和管理工作

　　5.4.1强化城乡基础设施的法制建设城乡基础设施建设过程中存在的一些问题如规划体系的制定、投融资体制的改革均需要有完善的相关法规体系作保障以切实保护投资方、人民和政府的权益，强而有力的制度保障是推动城乡一体化发展基础设施一体化顺利进行的基石。第一，深入贯彻《城乡规划法》，完善相关法律法规。在制定城乡规划体系时应严格按照《城乡规划法》制定，使城乡基础设施建设尤其是农村基础设施建设相关内容有法可依。第二，建立基础设施投融资方面的法律法规体系。如BOT、TOT、ABS、PPP和PFI等方式在实际运作过程中，缺乏有力的法律保障，使各方权益得不到切实的保护，影响国外资本与民间资本的进入，影响城乡一体化的基础设施建设的进行。可考虑设定专门的法律法规，但要与《投资法》、《公司法》、《外资企业法》、《担保法》等相一致，对理解存在歧义的地方进行修正或解释，以免各执其词引发纠纷。法制建设是不断自我完善的过程，不可能一蹴而就，要根据实际情况完善相关细则，对于新生融资工具的发展，可通过实践与借鉴国外经验制定相关法规和政策，为在国内全面铺幵奠定法律基础。第三，要突出抓好民主法制和基层组织建设。要进一步完善农民信访渠道，加强对居民法制宣传教育，使民主走向理性的轨道。

　　5.4.2强化对城乡基础设施的管理和维护“重建设轻管理”是我国很多地区基础设施建设存在的普遍性问题，建设后往往缺乏专业人士指导使用和有效维护，导致基础设施损坏和老化加快。因此，政府及各级相关部门对基础设施的建设和管理应给予同样的重视，以便提高基础设施的利用效率。一是政府应给予专业管理团队一定的权利，使其有权利奖惩各项目的主要负责部门，允许其设立相关基金，用于基础设施的维护和治理。二是重视对农村基础设施建设的管护工作。农民是农村生产活动的主体，因此他们是农村基础设施使用和维护的主体，但是由于农民科技知识的有限性，需要加强对农民基础知识的教育和培训。各地方可以以镇或村为基本单位组建管护队伍，对基础设施统一收编管理和维护，免费定期指导农民对基础设施的使用和简单维护，对形成“政府+专家+农户”的模式，提高管护质量，共同发展。