公共部门激励机制形成背景与国外借鉴

　　第 3 章 公共部门人力资源管理激励机制形成背景与国外借鉴

　　公共部门人力资源管理是一个非常复杂的系统，而其中的激励机制则是这一系统中非常重要的一环。中国公共部门人力资源管理的激励机制存在着一些缺陷或者说不足。针对这些缺陷或者不足，完善中国公共部门人力资源管理的激励机制，有助于提高公务人员在公共部门中的工作效率，更好地服务于社会公众，并推动整个社会的政治、经济、社会的发展。本章拟对中国当公共部门人力资源管理激励机制现状作较为细致的描述和分析，揭示其中存在的诸多理论和现实问题，并对这些问题所导致的后果作出初步的评估。

　　3.1 公共部门人力资源管理激励机制的形成

　　我国目前公共部门人力资源管理制度是从传统的人事管理制度开始，通过借鉴人力资源管理模式，经过不断革新逐步建立起来的。从时间跨度上来看，发展历程共经历三个阶段。

　　（1）人事管理的创立期（1949 年 10 月到 1966 年“文化大革命”期间）

　　1949 年中华人民共和国人民政府正式成立初期，出于防范国内外敌对势力破坏人民政权的考量，采用了严格的政审制度，对公务员的选拔、任用和考核实行严格的审查管理。这种带有政治色彩的政审制度重点审查的是公务人员对于党和国家的忠诚度，并直接以确保政治安全为目的，并不真正具有激励的作用，当然它也可以被理解为一种负向的激励制度。另外，这一时期的人事管理制度在很大程度上借鉴苏联的经验，建立了从中央到地方的庞大的和系统性的人事管理系统，统一管理人事行政工作。有关干部激励方面的制度也被制订出来。比如，在 1949年、1964 年，中组部出台相关的鉴定、考核干部的一系列文件，明确考核的目的与原则，提出在提高工作效率和干部能力的基础上，重视对于干部的培养和任用。

　　中央政府也在 50 年代后出台了系列的条例和制度，建立起涉及公务人员的薪奖惩酬与任免的规范制度。涉及干部奖惩的规范有中央政府颁布的《国家机关工作人员奖励暂行条例》（1952 年）和《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》（1957 年）；涉及干部升迁的规范有《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》（1951 年）、《关于政府干部任免手续的通知》（1953 年）、《关于干部任免审批工作中若干具体问题的通知》（1954 年）、《国务院任免行政人员办法》（1957 年）和《县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》（1957 年）；涉及薪酬制度的有《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》（1955年）。这些文件和法规的出台，奠定了我国公共部门人力资源激励机制早期建构的制度基础。

　　（2）人事管理的发展期（十一届三中全会至 1993 年《国家公务员暂行条例》颁发）

　　十一届三中全会后，中国进入了以经济改革为主导的时期，作为服务于经济活动的干部人事管理制度也进入了一个新的时期。外国的人事管理制度也得到了进一步的发展。在绩效考核方面，1979 年中央组织部下发的《关于实行干部考核制度的意见》，明确了绩效考核的目标在于“选贤任能、提高干部素质，鼓励先进、激励后进，打破能上不能下、能进不能出的‘铁饭碗’”.

　　该意见不仅提出干部考核要年年搞，而且提出要提高考核办法的科学性，规定了领导和干部相结合、平时考察和定期考核相结合的“双结合”的原则，同时还提倡采用一些科学的定量考核方法，比如目标考核法、负荷考核法和量表考核法。在奖惩制度规定上，全国人大常委会和中共中央办公厅明确了 1957 年国务院颁布的《国务院关于国家行政机关公职人员的奖惩暂行规定》仍然有效。在薪酬制度规定上，由基础、职务、工龄与奖励工资四部分为主构成的结构化工资制取代了原来（1956 年起实行的）职务等级工资制。国家还制定了部门福利保险制度，并在一些领域的国营企业中进行试点。同一年，海南省开始试点工伤保险制度改革。

　　（3）公务员人力资源管理制度改革与完善期

　　1993 年，我国《国家公务员暂行条例》颁布实施，标志着公务员制度的正式建立，也标志着国家公务员人力资源管理进入了新的阶段。根据该条例的规定，国家公务员工资制度遵循的分配原则是按劳分配，实行的是职级结构的工资制，并且要求公务员工资水准大体上接近于国企相当人员的平均工资水准，并实行定期的工资增长制度。由于条例确立了“知识化、专业化、革命化、年轻化”方针、“公开、平等、竞争、择优和注重实绩，德才兼备，群众公认”原则，在职位晋升方面，条例要求职务的晋升要按规定层级次序来晋升，同时指出对个别德才兼备及绩效特别突出者，其晋升可以作特别处理。

　　《中华人民共和国公务员法》于 2006 年 1 月 1 日生效，这意味着我国公共部门激励制度从法规层面上升到更具权威性和强制效力的法律层次。根据该法的规定，在绩效考核方面，国家公务人员的绩效考核主要集中在德、能、勤、绩几个方面，绩效考核的结果有优秀、合格和不合格三个档次。绩效考核必要坚持公平公正公开原则，实行领导员工共同考核方式，不仅有中期考核而且还有月季考核等等。在薪资方面，国家公务员的工资制度仍然坚持按劳分配为原则，在此基础上实行职级工资制度（该工资制度是以基础、工龄、职务和级别工资组成的结构性工资），并提出不同区域可享受不同的地区津贴等等。在晋升方面，仍然坚持以公开、平等、竞争、择优，以及德才兼备、群众公认等作为晋升原则。总的来说，从 1993 年《国家公务员暂行条例》颁布以来，中国的公务员制度体系逐步形成，公务员的管理也逐步走上了轨道。然而，鉴于中国公务员制度的建立仍然处于发展完善的初期，由于中国传统观念的影响、法制观念的淡薄、政府改革的缓慢以及市场机制的挑战等因素，目前公务员的激励机制仍然存在着诸多问题。根据中国人力资源开发网所公布的中国企业员工敬业指数――2005 年度调查报告，显示：

　　在不同行业敬业指数中，公共部门（政府部门或公共事业部门）的员工的敬业指数最低。而根据 2006 年的数据，中国公务员报考人数高达 36.5 万，职位竞争比为 37l:l.这说明公务员报考热潮并没有消退。这两组数据的比较充分说明公务员的“爱岗”与“敬业”存在明显的差距。

　　从目前中国公务员的制度和工作环境来看，公职人员的工作压力、责任意识、忧患意识有所增加，但仍低于市场化、商业化程度较高的行业；公职人员是否敬业与其工资福利待遇缺乏紧密联系；考核和薪酬激励论资排辈的现象极大地打击了公务员的工作热情，而无所作为和消极怠工等“搭便车”现象则较为频繁的出现。从本质上而言，公共部门激励机制失效问题的根源在于长期以来在政府部门中居于统治地位的官僚体制，这种官僚体制抑制了公共部门公职人员管理理念与管理方式的变革。

　　3.2 公共部门人力资源管理激励机制的国外经验

　　如前所述，中国建国后的公务员制度在很大程度上是通过借鉴苏联的公务员制度而建立起来的，而苏联的公务员制度的源头有可追溯到英国的“文官”制度。

　　所谓文官制度，就是指英国以法律或法令确定的关于文官的考试、考核、录用、晋升、奖惩、调动、工资、福利、培训、退职退休以及分类管理等一整套规章制度和管理制度。21由于西方国家实行公务员制度（包括对公务员的激励机制）的时间很长，在制度设计和实践应用方面积累了较为成熟的经验，这些经验值对于我们而言有着重要的借鉴意义。

　　3.2.1 美国公共部门人力资源管理激励机制

　　1883 年 1 月，《公务员制度法案》在美国国会获得了通过。这一法案使功绩制取代分赃制。法案规定通过竞争性考试和公开的形式录取公务员，并成立公务员委员会对公务员进行管理，同时要求事务官保持中立。这是美国公共部门人事管理的最初形式。上个世纪 60 年代后，战略管理思想逐渐兴起，人们认识到有效的人力资源（并非物质资源）管理，将成为企业绩效的最关键决定因素。这一革命性的管理思想被引入了美国公共部门人力资源的管理。1994 年，由美国政府组建了人力资源管理委员会（由 37 个部门组成），该委员会委托一个专业研究院致力于以下的研究：（1）探索人力资源管理新模式；（2）裁减政府机构规模期间保持高水平的工作能力的策略。经过十个多月的调查研究，由四个人事管理专家和权威人士牵头的研究小组于 1996 年 10 月形成了一个报告。报告的核心内容是：

　　由于信息爆炸和技术迅猛更新换代，人力资源开发取得高回报的必要前提就是成功的组织。这一报告充分显示出有效的人力资源激励机制的重要性。

　　在实践层面上，美国公共部门的人力资源激励机制中有几个突出的优点。

　　第一，公务员晋升的机制。在西方的文官制度中，晋升是激励机制体系中最为重要的形式之一。它也是激发公务人员努力工作的重要途径。一般而言，公务员晋升制度有如下功能：（1）通过不同等级的职务和级别的设置，以及通过明确不同职务和级别的待遇差别，调动和激发公务员的工作积极性。（2）通过晋升来满足公务人员的自我尊重乃至自我实现，从而调动和激发公务员的工作积极性。22作为通例，晋升一般通过考核来实现。美国也是如此。美国的公务员相关法律规定各级公务员通过考核的方式来实现任用、加薪和晋级，并要求逐渐完善和推广相关的考核机制。

　　第二，公务员考核机制。考核一般指国家行政机关根据法定的权限在一定的时间内，对公务员的工作绩效和服务情况进行定期或者不定期的考评。美国在 1949年就要求政府部门实施绩效考评。在 1995 年，联邦政府制订了绩效评定制度，规定了不合格、合格、优秀和卓着这 4 个等级。后来公务员绩效评估权力被下放，各部门可以根据实际情况设定符合自己部门的效度更高的考评体系。考核内容包括遵守纪律状况、工作数量和质量、组织能力、互助与依靠程度、有无创新、工作能力等，既要求公务员个人自身评定，也要求公务员相互间进行的评定，同时聘用相关专家专门考评，对监督人员考评结果是否合理是由低级的公务员进行评定。在每年绩效评定中，接近 99%的公务员会得到“卓着、优秀和合格”的评级，而只有大约 1%的公务人员会被评定为“不合格”.对于评定结果为优秀及以上者加薪升职，对于“不合格”者则给予减薪、降职或免职处分。特别值得一提的是美国绩效评估方面有着不同之处，就是要求签订绩效合同，十分重视绩效目标，奖励方面不搞论资排辈。通过绩效评估，美国政府逐步提高以绩效评估为基础的工资以及管理间接的福利来达到激励公务员更积极工作的效果。

　　第三，在薪酬方面，“美国公务员工资制度建立在科学的职位分类制度基础上，按高级公务员、一般公务员、驻外人员、邮政人员、医务人员、蓝领人员分别管理，设置 5-18 个不同的等，等中分若干级别。对工作优秀者职位虽然无法晋升，但可以获得工资提升。”

　　薪酬水平的确定，要求进行相应市场调查。1978 年《公务员制度改革法》规定：“行政管理与预算局、人事管理局、劳工部联合，每年调查全国私营企业工资水平，比较公务员工资水平，提出调整公务员工资建议给国会及总统，经过国会批准，总统发布行政命令来实施，调整公务员工资水平，确保中、低公务员工资与同一地区私营企业雇员工资大体相等。”24美国公务员的激励机制即包括物质方面和精神方面。在物质激励方面，每年通过年度考核，大约有一半的人可以领到考绩奖金；在精神奖励方面，总统每年都会给优秀的公务员授予“卓越行政官员”、“优秀行政官员”等称号。

　　第四，其他各项福利。

    （1）员工减压福利。它是美国公务员福利改革医疗保障部分的重要措施，其主要内容包括：将政府所有的康乐设施对公务人员免费开放、提高公务员最低医疗费支付额，等等。

    （2）引进员工帮助计划（EAP）。EAP 在最初是西方企业解决员工因酗酒影响工作效率的难题，所提出的一项福利，主旨在于帮助员工解决心理健康。后来，随着美国经济和社会发展，更多企业把 EAP定位为员工心理支持与干预系统。近几十年以来， EAP 越来越密切地与组织的人力资源管理相联系，其适用范围也逐步发展到公共部门对公务人员的全面帮助。目前，员工帮助计划（EAP）被用于公务员健康状况的改善以及帮助公务人员应对工作和家庭冲突中所产生的困难，并且主要针对那些酗酒、吸毒、有个人债务、家庭暴力或者其他影响工作效率等问题的职员，为他们提供转介服务或者忠告。

    （3）弹性工作安排。其主要内容是公务员对每天工作时间，即开始时间和结束时间的自由选择权。美国劳工统计局数据显示：有超过 2900 万领薪水和全职工资的员工，大约占 28.8%,享有弹性工作计划。这些人中，大约有 1/3,大约占总数的 11.1%的人，根据弹性工作时间表安排工作。美国有接近三分之一的联邦公务人员采用弹性时间表或者压缩时间表。接近 1/7 的州，包括加利福尼亚、伊利诺伊、明尼苏达等，近乎八成的联邦机构、六成的公司为员工提供压缩工作周选择。美国劳动部数据显示，有八成员工按弹性时间表安排工作。研究州政府弹性选择计划成果表明，弹性的工作时间使工作迟缓现象明显下降，也在降低旷工率、离职率的同时鼓舞了员工的士气。

　　（4）保护弱势公务员群体。未来保障社会公正，美国政府通过一系列的法律和法令，确保社会上的弱势群体在公务员考试录用、员工培训，以及薪资和晋升等方面不仅可以免遭歧视，而且享有一定的优先权。这些法律和法令的规定包括：第一，政府通过录用的配额制度规定美国公务员队伍中的女性雇员、少数民族雇员、老年人和残障人士的比例，应该达到这些群体在总人口中的占比。也就是说，如果某州的黑人人口占比百分之十，那么在州政府中工作的黑人就应该占到公务员总人数的百分之十。第二，为了避免非主流文化人群受到歧视，美国联邦政府不允许公共部门实施无关于工作成绩的智力测验，因为这些测验可能会排斥弱势群体的成员，并且在公共部门的人事测验中，禁止出现有文化偏见的题目。第三，联邦政府还通过强调比较价值来保护女性公务人员。

　　比较价值指的是：在两种工作之重要性相当、或者两种工作所需之知识、技能与责任相当的情况下，无论这两项工作内容是否有着巨大的差异性，从事这两项工作的员工的工资待遇应该是大体相当的。这一规定无疑有助于保护女性公务人员，使其薪资待遇不至于明显低于男性员工。从上述的这些制度来看，联邦政府对于社会弱势群体的保护制度比较完善，其实践后果是相当成功的。少数民族、黑人和拉丁裔美国人分别占到总人口的 17%、13%和 11%.而在联邦政府雇员中，这些群体的占比分别达到 25%、11%和 11%.联邦政府还有百分之七的雇员由印第安人、亚裔、太平洋岛屿居民和阿拉斯加本土人组成。在联邦政府八千多名高级公务员中有色人种占 13%.女性在美国总人口中占比约 50%,女性公务员在联邦政府所有全日制文职人员中占比则达 43%,其中高级公务员中近 22%为女性。另外，残障人士在联邦政府雇员中的占比也在稳步提升，目前占到联邦所有文职人员的 7%左右。

　　3.2.2 新加坡公共部门人力资源管理激励机制

　　与美国相比，新加坡是一个很小的岛国，并且岛内也没有值钱的自然资源。新加坡的经济和社会发展在很大程度上得益于其教育和人才战略。比如从 1978 年起，新加坡为了在社会上倡导重视人才资源挖掘和开发的风气，通过连续几年大幅度提高工人工资（年增加幅度大约为 20%）的方式推动着资本家重视人才的开发。

　　在此推力下，新加坡的资本家会迫于昂贵的劳动力，不得不努力推进机械化、自动化引进新技术，实现从人员密集型工业向技术密集型工业转变。此外，重视吸引海外人才以及防止人才外流，是新加坡人力资源管理的另一个重要特点。为此，新加坡通过提供优厚待遇和良好的工作条件，努力吸引国外优秀人才，特别是亚洲籍人才，并通过制度建设鼓励这些优秀人才在新加坡工作和长久居留。新加坡政府清楚地认识到，外来优秀人才的引进是新加坡进步的基石，这一点是仅仅靠新加坡有限的国内人才培养无法比拟的。

　　新加坡公共部门人力资源的激励机制主要有以下几个亮点：

　　第一，优厚的薪酬。在新加坡，企业和高校等研究机构的雇员薪酬非常有吸引力，为了与这些机构竞争人才，新加坡重视提高公务员的待遇。1970 年 3 月国会声明中，李光耀提出提高政府部门人才薪酬待遇。认为如果不给政府领袖可与私人企业相比的薪酬， 即等于是把物色人才范围局限于才能较差、成就比较小的人才， 那么国家将蒙受损失27.1970 年 6 月开始，除新加坡政府总理外，每个公务员薪酬都有大幅度增加：第一总理月薪涨到 4500 新元，大法官月薪则涨达 3500 新元，议长月薪到 3000 新元，部长月薪达 4500 新元，总理的月薪仍然没动，维持在 3500 新元。由于担忧国人可能会误解这个涨月薪的讯号，李光耀冻结了自己的薪酬。他怕工会过分狂热去为工人争取工资，在准备吸收失业所带来的冲击之前，可能会使国家陷入困境。不过，在薪酬方面新加坡政府很务实，为了留住人才，李光耀在 1985 年的国会辩论中指出，由于人才难求，国家不能一味要求人才为国家社会作贡献，而不给他们公平合理的薪酬待遇。

　　第二，实行中央公积金制度。除了给予雇员较高的薪酬之外，新加坡还全面推行了中央公积金制度。这一制度是由国家统一制定和管理的一项重要的社会保障制度，其目的是力图解决国家公务员在职人员购买住房、医疗以及退休后的生活保障等问题。新加坡的中央公积金法规定（CPFA）：每个职工都是中央公积金局的成员，每月按月薪的一定比例缴纳公积金，同时职工所在单位必须按职工月薪一定比例缴纳公积金，两笔公积金加起来，按月存入职工名下。公积金缴存比例随经济发展情况变化，比如 1992 年 7 月 1 日，在职员工中央公积金缴纳比例为该职工月薪的 40%,其中个人缴纳 22%,雇主缴纳 18%.例如，某个公共部门的公务员月薪为 2 万元，那么他的公积金总额应该是 8 千元，其中他自己要缴纳 4400 元，他当月的实际月薪收入就是 15600 元，该公共部门要给缴纳 3600 元，但这些最终都归他自己所有。所以，该公务员最终获得的月薪总额就可达 23600 元。

　　第三，福利套餐。新加坡公务员的福利制度非常健全，为了促进工作和生活的协调发展，新加坡政府于 2004 年将传统的 5 天半工作制改为 5 天工作制。公务员有正当的家庭假期，如陪产假、育儿假等，还享有弹性工作制、各种休假、医疗福利、集体保险、住房贷款等福利。比如弹性工作制，允许公务员自行选择上班开始时间，即在早上 7:30 至 9:30 的任何时点开始上班，并允许公务员每天延长一个半小时的工作时间，雇佣单位以半天的假期为补偿，甚至在工作允许的条件下，允许公务员选择远程办公。

　　第四，成熟而完善的公务员培训制度。新加坡《公务员培训和发展政策》规定，每位公务员每年培训时间要达到 100 小时左右，并且培训的结果与公务员年度考核挂钩。新加坡公务员每年都不仅要根据工作的需要，而且根据组织的要求，由直接上司协助制定本年度培训计划，并将计划上报公共服务署，后者统一管理、实施该培训计划。这些公务员培训一般包括 5 大类，即基本知识与技能培训（Basic）、工作引导培议（Introduction）、延续培训（Extended）、高级知识与技能培训（Advanced）和持续培训（Continuing）。

　　工作引导培训（Introduction）是为新入职公务员设计的，其培训的目的在于介绍公务员的核心价值观以及各部门的基本情况。基本知识与技能培训（Basic）是为被派到新的工作岗位或获得晋升的公务员设计的，其培训的目的在于提高公务员的工作效率，使公务员具备足够知识和技能去开展份内工作。高级知识与技能培训（Advanced）目的是使公务员充分挖掘工作潜能，提高其工作的绩效。延续培训（Extended）主旨是培养公务员超越目前的职责范围处理更高层次工作，为以后提拔到更高层次的工作岗位做好准备。持续培训（Continuing）并不直接以获取知识和处理现实工作相联系，但长远来看却有助于保持和提升公务员的核心竞争力。