公共部门人力资源管理激励机制创新对策

　　第 5 章 公共部门人力资源管理激励机制创新对策

　　基于前两章对公共部门人力资源管理中的激励机制所存在的问题及其后果的分析，我们充分认识到当前应该积极地探索有效公务员激励形式，通过机制创新健全、完善公务员激励机制，调动公务人员在执行公务中应有的主动性、积极性、创造性，提高公共部门工作的行政效率，为社会和广大人民群众提供优质高效的服务。不过，在转向讨论具体的激励机制创新之前，应该对当前公务员制度所面临的新的挑战有充分的把握。因此，本章将从分析当前公务员激励机制必须直面的新挑战出发，进而揭示我国公务员激励机制的创新不仅必须秉持“以人为本”的理念和公平公正的原则，而且还有待于建构一个多层次的综合激励体系。

　　5.1 激励机制创新的新机遇与挑战

　　本文所指的公务员制度所面临的挑战就是当前中央政府在大力推进的机构改革和政府职能转变，以及全党全国范围内推动的反腐倡廉运动，这些改革将对公务员制度（特别是其中的激励机制）带来新的挑战，不过，从另一个角度看也是难得的机遇。“简政放权”被认为是李克强任总理的新一届政府开门的“第一件大事”.

　　2014 年，国务院提出“简政放权”,至今二年时间内，国务院取消或下放行政审批事项已逾 500 项，相对于与本届政府成立之初承诺，即任期内取消和下放 1700多项行政审批事项，已完成的三分之一，接近完成任务。“简政放权”背后的理念是创新国家治理结构，通过放权市场，尊重市场主体自由选择权利，尊重市场本身在资源配置中的决定性作用，逐步形成为具有自我调节机制的，成熟的市场经济秩序。“简政放权”最核心的内涵是政府约束自己的权力，放权于市场和社会，实现在不断规范公共权力运作程序，并在规范过程中切实提升公共事务治理的能力。应该看到，政府权力不等于政府治理能力，过去政府在实现高速增长、维护社会稳定等方面表现出的惊人效力，建立在政府公权力与公民私权利不对称上，政府享有充分社会资源配置权力，并能对经济社会生活开展不受制约的强制干预基础上。然而，政府如果只是凭借自身控制的大量的公共资源，凭借自身对经济社会生活不受限制的强制性干预的权力，短时间内以不惜代价，甚至不择手段的方式办成一些大事、难事，实际是并不值得特别炫耀和推崇的。真正考验政府治理能力的，是在公共权力运作边界和方式受到严格限制的前提下，政府控制的公共资源大幅度减少的情况下，是否依然能够办成大事、难事。

　　另一方面，近年来党中央和政府的反腐倡廉力度在不断加大，中央纪律监督委员会的打虎记录不断刷新，各种规范党员和公务人员的行为的制度和细则也在不断推出，如“八项规定”、“六项禁令”,以及公车改革等，这些政策法令的出台使得公务员各类日常违规福利被取消、隐性收入和特权减少或消失，公务员的实际收入降低明显。

　　整体上看，新时期政府主导的“简政放权”和反腐倡廉对于公共部门人力资源管理会带来的挑战不容小觑。由于公权力的削弱，公务人员不再像以前那样具有超凡的“影响力”,原来各种特权和隐性收入减少，而对于公务行为的追责更为严格，再加上近些年公务人员薪资的上涨赶不上各地飞涨的物价（特别是住房价格），公务员不再是令人羡慕的职业，更为甚者，公务员队伍中优秀人才的流失更为严重。最有代表性的案例是 2013 年曾经轰动一时的广州市公安局的治安处处长陈伟才跳槽出任格力电器股份有限公司副总裁。陈伟是非常优秀的公务人员，他多次获得荣誉称号，2005 年和 2007 年曾两次作为功模代表，在 2008 年顺利当选第十一届全国人大代表，系当时广东省公安线独一无二的代表。陈的离职可以被解读为公共部门人力资源管理与企业人力资源管理竞争的失败。

　　新的挑战显然会倒逼目前公务员制度的改革和完善，它在一定程度上意味着改革的动力和机遇。如果引入新公共管理的视角，我们的确可以看到这些机遇。

　　由于新公共管理理论提倡以人为本的人性化管理，尊重并重视满足组织成员个体的利益和成就需要，追求个人价值的实现，在公务人员面临薪酬福利下降而责任增加的条件下，循着新公共管理的思路重视公务人员作为一般管理人员（而非有着隐性收入的特权者）所要求的物质和精神激励需求，将有助于较为彻底地改革公共部门的激励机制。通过制定以人为本的激励机制，消除个体与个体之间的距离感， 改善组织中的上下级和同事之间的相互关系， 推进团队合作和提升团队的工作效率。因此，笔者认为，肇始于上个世纪 80 年代，新公共管理理论提倡的“以人为本”理念，为当前我国公务员激励机制创新提供了一套好的思路。

　　5.2 激励机制创新必须秉持“以人为本”的新公共管理理念

　　20 世纪 70 年代，西方国家经济增长放缓，财政赤字和通货膨胀非常严重，失业率高居不下，“滞胀”特征表明传统行政管理模式，即强调集权和等级、控制与计划的模式，已经走到了。42从 80 年代起，英美等发达国家开始改革传统的行政管理模式，提倡通过引入企业精神来变革政府和提高政府效率，该运动后来被称为新公共管理运动。新公共管理运动致力于引入企业管理和竞争机制，倡导顾客导向，公务员激励机制的理念方面提倡绩效考核。并强调不能为了考核而考核，而是把考核理解为推进工作、挖掘人才的手段，即，它使绩效考核变成促进公务员自我发展能力的动力。43尽管人们对于新公共管理理论有很多不同的定义，但其核心内涵包括：（1）新公共管理主张通过民营化形式，把相当部分公共服务交由市场和社会来提供。

　　通过引导其为实现公共利益服务。试图打破政府垄断造成的低效、腐败等，形成灵活多样的公共管理服务机制；（2）基于管理具有相通性特点，一些国家主张在实践中，广泛借鉴企业管理理论、技术和方法，大力倡导科学绩效评估方法、标准和程序，对公共服务部门成就、业绩做出客观、准确评价；（3）新公共管理把社会公众视为政府“顾客”,认为政府职责就是根据顾客需要提供回应性公共服务。

　　尊重并赋予顾客应有的权利，坚持以“顾客满意”为宗旨，“顾客导向”.44从理念层面，新公共管理推崇的是“以人为本”的人本管理理念，并将这种管理理念视为公共部门成员所共同的信仰和价值观、认可并遵守的行为规范。人本管理深刻认识到人在社会活动中的价值，因而强调人在管理活动中的根本地位，坚持“以人为本”的管理理念。在此理念的影响下，员工普遍在工作中充分感受到了尊重并在潜移默化中规范自己的行为，彼此在尊重规则的前提下密切合作，从而提高公共部门管理效率。

　　企业人力资源管理的激励机制施行先于公共部门，企业经营的宗旨在于最大化其经济利益，因此企业擅长于将合适的人才安排在最能发挥其能力并实现经济效益最大化的岗位上，实现对个人潜能的充分挖掘。新公共管理理论表明：鉴于不同类型管理之间存在某些共性，适用于企业管理的信条对于政府管理有着积极的借鉴意义，特别是现代西方企业管理的一些理念更是如此。

　　首先，借鉴公司企业参与激励模式，通过为公务员提供更多参与，增强公务人员对其岗位的归属感与认同感。在这方面可以借鉴现代西方企业为激励员工而采用的“现在荣誉激励方式”.其中，较有代表性的是美国 IBM 公司，建立了名为“百分之百俱乐部”的组织，组织中吸纳了所有的能够在规定时间内出色完成任务的员工，IBM 公司邀请员工及其家人参加公司年会。此方式充分调动起员工的工作积极性，使激励方式从物质、精神两个层面达到完全统一，对企业成员积极性的调动是全方位的。

　　当然，中国企业在这方面也有好的传统，比如中国企业传统中的职工代表大会，通过职工代表大会，企业员工可以参与企业决策和管理。国内外这些企业的成功经验能够为中国公务员的参与激励提供一些启发和借鉴，因为通过为公务员提供更多参与决策的机会，不仅可以增强公务员的归属感和决策认同感，而且能够进一步满足员工的自尊和自我实现的需要，从而有利于决策的实施。

　　其次是借鉴公司企业采取多种激励的方法。中国的联想集团在这方面有着突出的表现。在上个世纪 80 年代，联想公司注重员工物质生活需求的满足，以及对其集体主义精神培育；而 90 年代以后，联想公司则是针对员工更为强烈的物质要求及自我意识，通过了解员工的深层次需求（了解员工真正需要的是什么？区分合理的和不合理的、主要的和次要的、当前满足的和今后满足的不同层次的等等不同层次的需要。），进一步丰富激励机制（根据不同个体、不同工作制定多元化的激励机制），进一步拓宽员工实现人生价值的途径。这一点给公共部门提供的启示是：在利益多元化的时代，公共服务部门应该根据自身的社会服务特征采用不同的激励机制，积极主动地采取多种多样的灵活激励手段，令公务员认识到晋升非独一无二的阳光大道，能做好本职工作，同样能够实现人生价值。

　　显然，和企业一样，公共部门的激励也必须采取多种多样的方式，特别是在多种方式中选择出适用于本部门特色的合适的方式，并且作出相应的政策设计，通过综合利用各种不同的激励方式，充分激发公务员的积极性和创造性，使本部门集体和员工个人都得到充分的发展。但有一点必须注意的是，公共部门无论采用哪些激励机制，都必须基于本部门的基本条件和实际情况，因时因地地综合运用各种不同的激励机制。

　　5.3 激励机制创新必须坚持公平的原则

　　首先要指出的是，本文提出的公平概念并非只是局限在公共部门内部员工之间的公平分配，而是拓展到社会层面的公平分配。实际上，西方学者的人力资源激励机制研究已经揭示出公共部门中员工对于公平的分配制度的诉求是非常强烈的，人们关注薪酬差别的程度，甚至高于关心薪酬水平。本文认为，公共部门公务人员对于公平的分配制度的诉求不仅指向公共部门本身的激励机制，而且指向更广泛意义上的社会分配制度。之所以强调社会分配制度与公共部门人力资源管理激励机制间的关联性，是由于公共部门在简政放权和反腐倡廉的背景下隐性的福利被消除，其物质福利的改善比原来更依赖于社会福利整体水平的提升。换句话说，在当前的背景下，应该重视整体的社会分配制度与公共部门人力资源管理的激励机制之间的互补或者互动，而不应把公务人员福利的改善完全寄托在公共部门内部的激励机制之上。

　　因此，应该从两个方面来考虑激励机制与制度公平之间的关系。

　　首先，公共部门人力资源管理激励机制的设计必须符合公平公正的原则。在薪酬福利待遇方面，在正如前面所指出的，中国公务人员的福利待遇虽然延续过去的工资体系，但实际上收入差别并不见得很小。比如，中央国家机关和省市地县不同层级的公务员的待遇就差别不小，而同一层次不同地区之间的差别则更大（可达几倍）。这是由于不同部门之间的各类津贴、补助和实物等隐形收入存在着巨大的差异性，最令人瞩目的差别表现一种实物分配的差别：目前北京的公务人员还享受着保障房制度，即以比市场价低很多的价格购买保障房，享受这种政策的公务人员得到的隐性福利多达几百万元。随着经济的迅速发展，不论是东西部地区之间，还是不同行业之间的差距会越来越大，公务员的收入差距也随之递增。未来的激励机制改革无疑必须努力消除这种不合理的福利差别，可以通过借鉴西方工资制度的加薪原则（如同工同酬原则、行业平衡原则、与物价挂钩原则以及综合定额原则）来制定合理更为公平合理的薪酬和福利激励制度（比如适当缩小地区和行业的收入差别，在物质激励和适度公平的平衡中结合当地的物价水平确立不同公务员等级的收入差别）。

　　在公务人员的晋升方面，公务员职务晋升不仅意味着更重的职权，也意味着更大的责任，与之相应，公务员的工资福利也应该有相应的提高。所以，晋升无疑会对公务员自身具有激励作用。因此，公务员的晋升制度应该进一步完善，使其更好地体现出制度公平公正的价值。为了做到这一点，就必须在晋升制度方面深化公务员的选拔和任用制度，进一步扩大民主，设计合理的晋升程序（比如进一步完善民主推荐和民主测评制度），更有力地抵制长官意志，消除依据人情关系和领导好恶来提拔人才的现象，最大程度上保障晋升制度的公平公正性。在分配和激励机制上，应该重视公平的业绩考评和分配制度的建构，同时辅之以公平的晋升机制，这些措施将共同筑起一套能够充分激发公务员工作积极性的薪酬管理机制。

　　其次，公共部门的人力资源管理激励机制设计还需要与公平的社会分配制度相结合。

　　从世界范围来看，特别与新加坡等发达国家的公务人员（新加坡的公职人员有着令人羡慕的工资水平和很高的社会地位）的比较之下，我国公务人员的工资水平有的确比较低，而在政府转变职能和反腐倡廉工作推进的背景下，提升公务人员的工资和福利水平更有着迫切的必要性。但鉴于我国的国情，大幅度提高公务人员的工资水平并不现实。因此，在公务人员的激励机制的设计上，应该重视与社会分配制度的完善相结合。也就是说，一方面应该进一步完善公共部门的福利制度，提高公职人员的工资收入水平（比如在分配上给予政策的倾斜），减轻公职人员的经济压力，促使他们更加爱业敬业；另一方面，应结合当前的社保改革、医保改革和退休制度改革，在社会分配制度的安排上为公务人员争取较为充分的来自社会层面的福利待遇。比如，今年 3 月份深圳市罗湖区发布了一份博士毕业生招聘公告，面向全国引进 40 名优秀博士毕业生到公共部门工作，除了提出较为优厚的薪酬外，还明确将他们纳入高学历人才住房保障计划，这样就实现了利用社会保障制度来解决公共部门自身激励机制难以解决难题（即住房保障的难题）。

　　5.4 激励机制的创新必须致力于建构一个多层次的综合激励体系

　　这个多层次的综合激励体系必须较好地兼顾物质激励和精神激励，必须兼顾公务员的外在激励和内在激励，必须兼顾组织目的对员工的约束和员工对于组织的认同。

　　5.4.1 物质激励与精神激励的综合

　　中国人力资源管理的激励机制的设计除了要保障公平公正之外，还应该借鉴新公共管理理论中所倡导的“以人为本”的精神，在其建构中不仅要着意于通过对员工的物质方面的正激励来提高工作效率，更应关注员工包括自我实现在内各种精神需要的满足。在马斯洛的需要理论中，作为精神需要的最高层次，自我实现是人希望自己的潜能得到充分的发展，使自己所追求的价值和理想得到实现的需要。

　　那么，应该如何来综合或者兼顾物质层面的需要和精神层面的需要呢？在马斯洛的五个层次需要理论，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要、自我实现的需要中，不同的需要有着相互重叠地方，在低一层级需要得到“相对”满足后，追求更高一级的需要就变成处于优先性的需要。因此，并不是在“完全”满足低层次需要之后才会有高层次的需要。需要层次理论的阶梯式结构不是一种“有或没有”模式，而是预测行为发生的“概率”工具。人们在某一个时刻可能同时存在着多种层次的需要，不过各种层次的需要有不同的强度。其次，满足需要的难易程度和需要的层次相关：低层次需要，即物质生活方面的需要，弹性较小，比较容易满足，其呈现出周期性的特点；比较高层次的需要，即精神生活方面的需要，其弹性较大，通常不容易得到满足，而且并不表现出周期性的特点。马斯洛的需要理论告诉我们，在物质激励所产生的激励效应下降时，应适当调整激励内容，增加精神激励部分。

　　就中国目前的情况来说，随着近几十年来经济的高速发展，公务员的薪酬也在逐步的提高，尽管还是远远赶不上 GDP 的增长幅度，但工资的绝对增长的确会使那些较基本的需要得到较好的满足，物质激励所产生的效果会下降，对于公务员来说，尽管物质层面的激励仍然很重要，但其程度相较于以往有所下降，也就是说有关物质方面的低层次需要的激励对于公务员个体来说不像以前那么受重要，这一趋势的另一面则是个人的自我尊重和自我实现的需要越来越受到重视。

　　用更简单的话来说，就是对于公务员来说以自我实现为内核的精神需要越来越重要。这一点也与前一章的实证研究的结论相契合。因此，我国公共部门人力资源管理激励机制的建构必须高度重视当前时代条件下公务员精神需要显着提升的事实，增加精神层面的正面激励。

　　5.4.2 外在激励与内在激励的综合

　　外在-内在激励的划分与物质-精神激励的划分有些相似之处，不过角度是不同的，前者是根据控制条件在内部还是外部来划分，后者则是根据激励的内容的性质（是物质的还是精神的）来划分。人们一般认为外在激励的内容包括工资、奖金、福利、晋升机会或者诸如信任、赏识等等（其内容显然溢出了物质的范畴），内在激励则主要指来自工作本身的兴趣、价值、挑战以及满足员工的满足感、成就感、自尊心等等内容。

　　我们可以引进一个外在需要和内在需要的区分表（这两种需要的详细对比可见图 4-1）来深化对于外在激励和内在激励的认识。

　　46在这一解释框架中，外在性需要并不能在工作活动本身中得到满足，反之，满足这种需要的资源存在于工作之外，并且控制在组织、领导与同事手中；内在性需要是通过工作活动中的体验来满足的，比如在工作活动中领会其中趣味或者完成任务时体验到的成就感等等，满足这种需要的资源在于工作活动过程之中。

　　根据这一区分，由于外在激励的控制条件在外部，受制于不以个人的意志为转移的客观条件，公务人员在获得外在奖励后，会产生愉悦的心情，但在大多数情况下，都会伴有维持现状的心理，并不能有效地激发起内在动力。反之，内在奖励的控制条件在内部，公务员在获得内在奖励时，不仅会有良好的情绪反应，而且能够认识到自己实力的提高。因此，增强内在激励的力度，将有助于真正的激发员工的工作热情，使其保持持久的激情和创造力。

　　5.4.3 组织目的对员工的约束与员工对组织认同的综合

　　在我国传统的人事制度下，组织目的对于员工的约束通常被过分地强调。政府部门往往强调公务人员对于组织目的的服从，而忽视了公务人员的个人目标，公务人员本身应该享有的培训、开发和发展权利往往流于表面其工作的积极性和创造力得不到充分的挖掘，造成公务人员在工作中缺乏创新理念和竞争意识，同时对于单位也缺乏认同和归属感，最终导致了公务人员的流失。中国公务员激励机制的建构必须彻底摆脱传统人事制度管理的不良影响。为了避免这一不良的后果，就必须加强对公务员组织认同的培育。

　　从心理层面上，公务员组织认同包括以下几个方面：一是公务员自身觉得生存必须依赖于在职的行政组织所提供的物质支持的利益认同心理；二是随着行政组织工作的不断深入，将行政组织作为实现自我增强、自我发展所在的成功认同心理；三是通过与别人公务员相互交往，实现情感交流、建立良好人际关系，在此基础上，形成对行政组织的归属认同心理。47公务员对于组织的认同程度可以用另一种表达方式来呈现，它就是“员工的满意度”.后者指公务员在工作中所感受的满足程度，它取决于公务人员从特定工作环境中实际所获得报酬与其所预期应得到价值间的差距。公务员工作满意度可以看作一个组织成员工作态度“晴雨表”,组织人力资源管理通过定期了解公务员工作满意度，可以发现组织管理中存在的一些问题。对问题的改善可以使组织的人员工作满意度保持在较好的水平上，对降低流失率起着良好的作用。48在一般情况下，由于公务员个体之间存在差异性，公务员个人需要与组织整体目标并非完全相同。要求激励体系设计需要充分考虑目标的一致性原则，即与组织目标一致性和符合程度是公务员需求得到满足的前提条件，而个体需求满足同时也是组织目标最终达成的必要途径。公共部门想要有效达成社会管理的目标，必须将组织的目标和个人需求进行有机结合，确保激励措施不偏离原始既定方向。

　　因此，公共部门中，将组织系统目标和个人需求结合起来，组织目标与个人需求尽量趋同，并对公务员个体进行针对性激励，会增强其对于组织和组织目标的认同。

　　在操作层面上，提升员工个体对于组织的认同（或者提升员工对于组织的满意度），必须使组织真正做到“以人为本”,即真正的关心员工的个体发展、个人自尊和个人的自我实现。更为具体的做法就是，公共部门的人力资源管理必须对激励机制进行革新，针对当前公务员队伍中逐步形成的多元性特点（如公务员在个性、工作风格、价值观、职业经历、专业方向等方面的多元化），在激励机制中引入个性化的管理，即尊重员工的个性，努力做到根据公务员个体的特点和个人要求来做有针对性的个性化管理，实现“以人为本”的管理原则。公共部门人力资源管理激励机制的创新，不能满足于片面地强调管理系统、秩序和组织纪律对于公务员的约束，而应当通过认识和了解组织成员的个性和能动性实现对于不同个体的特殊性个体化管理，也就是说，将消极管理转变为积极管理，从而实现员工对于组织的认同。Jacob 在其学位论文也提出，在公共部门加强以激励为基础的薪酬制度将能够提升员工对于组织的认同，并强化员工的努力与组织的目标的一致。49循此思路，这种个性化的激励机制应赋予公共部门管理者更大权力，特别是一定的定薪权，从而利于管理者根据公共部门具体机构存在的差异规定相同职位工资水平浮动的上下限，增加公务人员收入的弹性。另外，还应该对公务人员的工资结构做更深一步的调整，适当加大工龄工资支薪点和增长幅度，还应对公职人员采用职薪挂钩等分配方法，根据职务大小、实职虚职适当拉开分配差距，令公务员收入真正与其承担的责任、风险保持一致。50在晋升机制上也要区分考虑公务员的个体差异，可以通过公平的晋升制度设计，一方面使公务员更好职位的晋升必须通过公平的竞争才能获得，这种竞争必须满足公平、公开和公正三个标准，这样才能让才能突出者（优秀的公务员）让人信服地脱颖而出；另一方面必须重视权力与责任的对应性，即通过完善的问责制对未能很好履行责任的晋升者给予相应的惩罚。