第二章 公共危机管理与政府公信力的相关理论研究
对公共危机管理中的政府公信力进行深入研究，公共危机管理的相关理论则是整个研究工作的基础。本章将从危机管理的界定、类型，政府责任与政府公信力、良性互动的意义等多方面对其理论进行分析和阐述，为本文的研究工作打好基础。
2.1 公共危机管理的概念与理论基础
2.1.1 公共危机管理的概念
对公共危机的理解，首先需要从危机的认识开始。在这一概念上，从决策层、影响力层面，还有从“事件”的角度对其界定，在不同层面上其界定的所属也存在显着区别①。
在决策层方面对危机的理解，最为典型的是 Hermann（危机研究先驱人物），他认为：所谓“危机”就是在危机事件中， 决策主体的根本目标受到 威胁，在改变决策之间可获得的反应时间很有限，发生往往也比较突然，出乎决策主体的意料②。其他方面的理解与定义在此就不再逐一引出。
从字面意义上对公共危机进行理解：公共危机是危机在更广泛的时域和空间域的一种延伸。结合研究内容与侧重点，本文所指的公共危机具体是指在政府管理国家事务中、发生的一种危及全体社会公众整体生活和共同利益的突发性、灾难性事件。
2.1.2 公共危机管理的理论基础
对公共危机管理的定义，通常存在两种不同表述方式：一是认为公共危机管理就是以国家政治机构为核心，这些机构担负管理方面的职能，按照相应的组织结构对危机事态进行 预警、应对和恢复的组织 体系，当然这个过程会受到一些社会因素的影响；二是认为“公共危机管理”是一种管理体系，分别是以政府和公共危机为主导和目标，通过一系列措施包括预防、预警、预控在内来防止事件发生或减少危机事件带来直接或潜在的损失，从根本上解决或尽可能避免事件扩大和升级①。本文更倾向于第二种定义方式，认为政府为危机管理的主导力量，在整个危机事件的发生与发展、控制等各环节都会直接参与并干预危机事件的发展，对危机事件的管理结果产生直接影响。
公共危机管理中政府公信力研究需要站在社会全局角度出发，并且基于风险理论或者社会危机理论进行。当前有两大研究的奠基性理论：风险社会理论与转型期社会危机理论，简述如下：
a）风险社会理论
最早是由 Ulrich Beck（德国社会学家）在 1986 年提出。理论中的具体对象-风险社会指的是西方后现代社会。Ulrich Beck 认为②：风险是在现代化发展下的来自现代威胁力量的结果，风险社会是 科学社会、媒体社会和信息社会，同时也是灾难性的社会。
随着现在经济、科技、文明快速发展，风险普遍性、渗透性和危害性得到进一步加剧，可以说各阶层、各群体都有遭受的风险。Ulrich Beck 认为，“在风险社会中，对恐惧和风险的处理成为必要的文化资格，而对这种它所要求的能力培养，成为了教育制度的核心任务”.因此，社会所建立的风险意识就促使其演变成危机管理意识。
风险是与人类共存，但在近代之后随着人类成为风险的主要生产者，风险的结构和特征就发生了根本性的变化并产生了现代意义的“风险”,出现了现代意义上的“风险社会”雏形。主要体现在：一是风险的“人化”.随着人类活动频率的增多、活动范围的扩大，其决策和行动对自然和人类社会本身的影响力也大大增强，风险结构从自然风险占主导逐渐演变成人为的不确定性占主导；二是风险的“制度化”和“制度化”的风险。人类具有冒险的天性，但也有寻求安全的本能，而近代以来一系列制度的创建为这两种矛盾的取向提供了实现的环境以及规范性的框架。如与市场有关的诸多制度为冒险行为提供了激励，而各国建立的各种制度则为人类的安全提供了保护。但是无论是冒险取向还是安全取向的制度，其自身带来了另外一种风险，即运转失灵的风险，从而使风险的“制度化”转变成“制度化”的风险。
b）转型期社会危机理论
许多学者对这一理论进行了深入研究，如张永理等人在《公共危机管理》中指出：随着经济、文化、工业的发展与现代化，转型期社会结构的变迁会引发诸多社会问题，这在发展的同时产生着负面效应，如社会结构失去平衡、价值系统扭曲紊乱、 人际关系冷漠、心理崩溃 和社会犯罪率上升等①。同时，在转型期社会中，政治动乱随社会现代化速度加快而变得更为严重②。
社会转型期过程中，随着政治民主化、现代化进程的加快，带给人们一种全新的观念与政治愿望，在很大程度上是对以往的颠覆。与此同时，由于改革力度加大，社会结构全面分化，社会制度系统的改变，利益、权力、责任、义务等将重新分配与转移。在这一过程中，必然会暴露出许多矛盾，有些矛盾是前面社会的累积或者再体现。由于这些矛盾的存在，为社会发展埋下了诸多不稳定因素或隐患。
随着社会的转型，物质条件会在一定程度上发生变化，一定程度上也会使得人们的道德观念产生变化，如当前我国发生的一些社会现象：老人摔倒不敢扶、各种碰瓷等等。这些偏离道德的现象皆是我国当前经济转型过程中不正确的价值观念所导致的。
2.2 政府公信力的概念和内容
政府公信力是近几年来才开始受到社会科学的重视，并随之成为社会科学的研究热点之一。对于其概念的界定，也存在多种不同的表达方式，但其实质确是同出一辙，并不存在太大区别与分歧，比较公认的界定有③：政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性行为规范的认可而赋予的信任，但它直接体现的是人民群众对政府综合行为的信任和满意度。
从界定中，我们可以看出，它牵涉到两个行为主体：政府和（社会）公众。在政府公信力的界定中，前者并不是孤立的指一个机构，而是指政府的行为和自身建设对社会外界所产生的影响①。
政府公信力包括制度公信力、理念公信力、政策公信力、行为公信力②：
1）制度公信力
政府的实质性手段通过制度来实现，但是制度的制定不应是政府单方面实施，应尽可能大范围地符合人民群众最基本、最合理的诉求。社会公众的接纳、认可、信任是政府公信力的基础，在此基础上发展形成良好的制度则可以更好获得广大人民群众的信任，通过制度公信力提升政府公信力。
随着现代社会发展的复杂与多样性、利益格局的多元化，政府面临的公共危机问题也变得日益繁杂，同时公众对自身权益的维护和诉求也更加强烈。因此，一些公共危机事件中的制度问题很容易遭遇公众信任危机。由此看来，制度的建设更需要符合最广大人民群众的根本利益，将制度进行调整、完善、再调整、再完善……，以尽可能提高制度公信力。
2）理念公信力
首先，理念是一种向导，具有一定的指导性，正确的理念产生恰当的行为，错误的理念或者不切合实际的理念则相反。这里的理念，表现为政府所遵从的治国理念、行为理念。从政府层面看，需要正确的理念来引导，同时只有正确的理念才能引导恰当的政府行为。
民主政治随着社会发展与文明进步而发展成熟，社会逐渐形成了一套具有现代社会标志的政府治理理念，政府的理念公信力主要表现在对这些理念的树立和遵循上。
3）政策公信力
政策公信力是指公众对政府（包括地方政府）公共政策的信任与接受程度，这其中包括政策的合理合法等各个方面。从公信力的角度，政策的制定应以人为本，尊重人民的利益和意愿。另外，从政策的实施角度来看，政策的制定还需保证在一定时间内达到符合人民的长远利益，不能仅仅着眼当下解决“燃眉之急”.
同时，要将政策的制定和政策本身都做到制度化、法治化，提高其可信度，才能有力的保证政府政策的公信力。
4）行为公信力
行为公信力是政府的直接行为作用于公众的一种反馈，是公信力的现实体现。政府或者行政人员的行为决定了制度的执行和效力，最终直接反映在大众层面的是制度的执行与落实。一切执政经验也表明，执行力的强弱在很大程度上直接影响公信力。
若制度执行的力度不够、落实不严、执法不公、有法不依，更有甚者部分领导在执行制度时权大于法，这不仅是在抛弃制度、影响政府形象，更对公信力造成了严重损害。
2.3 公共危机管理和政府公信力的关系
通常，政府公信力是指以社会公众对政府的普遍信赖所产生的认同力和信服力，它反映了人民群众对政府的满意度和信任度。政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力强弱程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来。
在公共危机管理中，政府公信力实际是指公众对政府危机治理能力的认可程度，政府治理公共危机的能力越强，政府公信力就越高；反之，政府就会丧失公信力。公共危机管理对政府公信力造成影响的同时，还应注意政府公信力对政府危机管理的反作用。
政府公信力与政府公共危机管理之间存在着相辅相成的互动关系，二者相互影响、相互促进，可用如下示意图表达：
政府公信力与公共危机管理良性互动的意义分析如下：
在公共危机事件中，政府与公众需要保持良好的互动才有助于公共事件的管理和控制。但这都需要政府具有良好的公信力为前提，以进一步提高社会公众的信任和支持。在公共危机管理中，政府公信力对公共危机管理良性互动的意义体现在如下几方面①：
一、有利于更好地开展危机预防工作
政府管理的目的是使用少量成本预防，而不是在危机发生后采用不惜一切代价去挽回以及对事态的控制。而危机预防是危机管理的第一道防线，在这一阶段，政府和社会公众以及其他媒体机构等的互动主要体现在政府已有的公信力、对危机信息的监测和分析等。通过对危机信息的监测和分析，及时发现危机，为防范危机提供依据。
政府机构可以利用一切科技手段，对各种公共危机提前进行分析与预判，并根据分析结果做出反应并及时告知公众，以使公众及时做好防范准备，避免或降低损失。对于其他一些人为故意引发的公共危机事件，典型的如 2014 年 3 月发生在昆明火车站的暴力砍人恐怖事件，对于这类公共危机事件政府可以采取广泛调查的方式，了解当前存在的突出问题和矛盾，并对调查结果进行及时改善与处理，可以在很大程度上减少社会矛盾。
再如，我国的地震预报，有许多媒体对地震机构的工作业绩，特别是地震预报方面提出过诸多质疑。而根据我国的地震预报程序，对预报权限作了严格规定：
只有市、县级以上人民政府才有发布地震预报的权力；同时地震预报需要综合考虑社会政治、经济影响，由政府正式发布，具有很强的社会约束性。从我国发生的地震事件来看，政府并没有起到很及时的预报作用。这主要就是由于政府公信力所引起的互动不足。
二、有利于与社会各界合力开展危机事件后的救助工作
危机事件发生后，政府的首要任务便是开展危机事件的救助工作。这个过程离不开社会各界甚至国际力量的支持，以尽可能减小危机所带来的负面效应。但获取支持的前提是政府需要一定的公信力，能及时通报危机事件进展，提高社会透明度。而这个过程，就是政府与公众、其他社会组织的一个互动过程，良性互动可以取得很好的危机救助工作成果、为化解危机和危机救助争取更多的时间。
三、防止危机管理过程中的升级和扩散，避免再次衍生危机
在危机事件的处理过程中，一个重要因素就是必须防止危机事件的进一步扩散和升级。通常在危机事件爆发后，公众的反应是比较突然、情绪激烈同时具有很强的连锁反应。再稍有不慎便可能影响到其他领域以及事件的进一步延伸。如早年发生在美国的安然事件，原本只是涉及个别企业的信用问题，但由于危机的进一步升级最后波及到众多相关企业中，导致全社会对审计这一特殊领域的公信力的怀疑，该事件在很大程度上影响到了整个美国的证券市场和金融市场。
四、有利于增强危机事件后的恢复和危机评估工作危机事件发生后，政府需要对相应的法律、社会秩序、物质损坏、情感伤害等进行恢复和重建。这时需要社会力量给予积极的配合，既要服从政府对法律和社会秩序进行恢复、重建所进行的管理，又要监督、阻止少部分人借机破坏社会秩序的行为。这离不开政府与社会力量的良性互动，政府既要加强对社会力量的引导、管理，又要积极倾听社会对于重建相应的法律、社会秩序、物质损坏、情感伤害等的看法和期望，确保新建的社会秩序与大众期望、社会良性发展的实际情况相符合。
同时，还需要进一步对所发生的危机进行评估，对危机管理进行系统的总结并举一反三，防止类似公共危机再次发生。评估的首要任务就是调查危机发生的原因，其意义不仅在于分清责任，更重要的是为后续的改进工作提供依据、评估危机损失的程度、确定救灾和赔偿①。这些工作离不开政府对危机事件的透明处理、在危机事件后与公众进行良性的互动。
