第二章 南极旅游国际海事规则
南极地区虽然主权不明确，但该地区并不是法律的真空地带。自 1959 年美国、前苏联等 12 个原始缔约国签署《南极条约》开始，南极地区就处于南极条约体系所建立的独特的法律制度规制之中。南极条约体系指的是以《南极条约》为基础所形成的南极区域国际法律规则，在《南极条约》基础上发展起来的国际文件还包括 1964 年的《保护南极动植物议定措施》、1972 年的《南极海豹保护公约》、1980 年的《南极海洋生物资源保护公约》、1988 年的《南极矿产资源活动管理公约》（未生效）、1991 年的《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件，还有在南极条约协商会议（ATCM）上通过的大量建议、措施和决议等文件。23而在这部分法律文件中，与规制南极旅游活动直接相关的法律文件应该包括《关于环境保护的南极条约议定书》和在南极条约协商会议上通过的管理南极旅游活动的相关措施和建议。
除了南极条约体系中存在规制南极旅游活动的法律之外，从广义上来说，其他可以适用于南极地区的与约束南极旅游相关的国际公约和条约也可以成为南极旅游国际海事规则的一部分24,其中就包括《1974 年国际海上人命安全公约》（SOLAS 公约）、《防止船舶造成污染国际公约》（MARPOL 公约）、《1978 年海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW 公约）和《极地水域船舶航行国际规则》等。在南极旅游发展的几十年中，国际南极旅游经营者协会（IAATO）等非政府组织所提出的具有软法性质的约束南极旅游业的行业规范和指南也在一定程度上丰富了南极旅游海事规则。
第一节 南极条约
一、 《关于环境保护的南极条约议定书》及其相关附件
《南极条约》冻结了各国对南极的领土主权要求，明确了南极永远专为和平目的而使用。快速发展的南极旅游业是符合南极条约要求的和平活动，虽然在《南极条约》中并没有专门提到旅游活动，但《南极条约》的部分条款仍然可以被认为给南极旅游提供了最基础的规定。《南极条约》第七条规定了条约缔约国有“事先通知”义务规定。
这个条款所规定的活动可以解读为包括南极旅游活动，因此，《南极条约》的缔约方需要将本国的游船或国民赴南极旅游的活动和从该国组织或出发的南极旅游活动等信息事先通知其他缔约国。然而，《南极条约》并没有直接涉及南极旅游，只是存在笼统的条款可以推定为适用于南极旅游活动，因此，其对南极旅游活动的规制效力可以说微乎其微。
如果说《南极条约》被认为是南极地区的宪法性法律，那么，《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件则是特殊法，它是 ATCM 制定的用来缓解国际社会对保护南极环境的强烈要求。《关于环境保护的南极条约议定书》的制定目的是为了补充《南极条约》的相关内容，首次建立了南极环境保护的全面综合性的法律框架，将南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学。同时，《议定书》规定了环境原则（第 3 条）、环境影响评价（第 8 条）以及其附件中环评机制、废物处理、预防海洋污染等相关义务，并对缔约国各方提出制定其国内法律法规或行政措施以保证该议定书的遵守的要求。《议定书》于 1991年制定，而当时南极旅游正处于升温状态，因此《议定书》也考虑到了旅游活动，缔约国各方开展的南极旅游活动在一定程度上直接受到条约的约束。
尽管《议定书》可以约束南极旅游活动，但议定书的条款只是用以概括性地约束人类在南极的活动，其中也包含了南极旅游活动，其中并不像保护动植物一样设计了针对南极旅游的特殊专项条款。因此，《议定书》并不能调整南极旅游中涉及的管辖权问题、非缔约国行为问题、法律责任等特定的问题，从而导致南极旅游规制的法律空缺。另外，《议定书》本身也存在一些局限和漏洞，限制了其对旅游活动的规范效力。在 20 世界 90 年代初期，作为《议定书》缔约国的智利曾提出需要建立单独的旅游议定书附件，但这一提议被一部分缔约国否定，因为他们认为《议定书》原有的条款，特别是环境评价附件已经提供了对南极旅游全面有效的规制。然而，近二十年以来，《议定书》中环评机制的局限性、缺陷已经逐渐显现出来。
《议定书》第一个缺陷在于条款语言的模糊性。议定书第 8 条规定了环评制度，即缔约国拟在南极开展某项活动的前提是就该活动对南极环境的影响，根据附件一的规定进行预先评价，而此类活动根据对环境影响程度按照有关的国内程序区分为“小于轻微或短暂的影响”、“轻微或短暂的影响”和“大于轻微或短暂的影响”三类。“小于轻微或短暂影响”的活动可以立即进行，其余活动除非准备全面影响评价（Comprehensive Environmental Evaluation），都应该准备初步影响评价（Initial Environmental Evaluation）。初步影响评价的结果若是“小于轻微或短暂影响”的活动，则可以进行，否则，应进行全面影响评价。全面影响评价草案应予以公开并分送各缔约国，同时还应递交南极环境委员会以供委员会及南极条约协商会议审议。
但“轻微或短暂的影响”到底指的是什么程度的影响，截至目前，议定书并没有做出界定，并且南极条约缔约国之间也没有做出明确解释。由于初步阶段评估活动对环境的影响程序是按照“适当的国家程序”,“适当”一词使得条约缔约方之间可以做出丰富的、范围不同的翻译和演绎，这就给缔约国留下了自由裁量的空间，其可以设计国内法降低“轻微或短暂影响”的标准，将其解释为对其最有利的标准，从而达到规避环评程序、逃避国际监督。
并且，《议定书》只是赋予环境委员会和南极条约协商会议对全面环境评价草案的审议权，并没有否决权。也就是说，议定书没有设定环评的决策机构，最后是否进行某项活动的决定权还在于缔约国自己手中。因此，《议定书》在环评程序上的语言模糊性缺陷使其环评制度在一定程度上流于形式，达不到全面规制旅游活动的环境影响的效力。
《议定书》中的环评机制还存在局限性问题，条约只能对缔约国产生效力，但对于条约第三方的行为没有法律效力，这就导致了《议定书》并不能规制非条约缔约方的南极旅游活动。即使《议定书》第 13 条第 5 款中提到了ATCM 可以提请非缔约国注意其在南极的活动对南极环境的影响31,但提请并不能被认为是给非缔约国设定了义务，因为在未得到第三方的书面同意之前，条约不得为第三方设定义务。因此，《关于环境保护的南极条约议定书》并不适用于非缔约国，也就对悬挂第三方国家旗帜的“方便旗船”没有约束力。
二、 南极条约协商会议（ATCM）的措施
南极条约协商会议上讨论关于南极旅游规制问题的文件可查询到的最早是1966 年在圣地亚哥举办的第 15 届南极条约协商会议，会议上通过了Recommendation ATCM IV-27（Santiago,1966），该建议提到了南极旅游活动会影响在南极的科学研究、动植物的保护和南极站的运行，故建议各缔约国将在其国内组织的南极旅游或非科考探险活动的情况通过外交途径通知在南极建立科考站的其他政府。
从此之后直到 1991 年，在 ATCM 上通过的关于南极旅游的建议大部分都是建议成员国政府考虑南极旅游对科考工作的影响、对生态系统的影响和考虑非缔约国国民访问南极的情况。可见，当时南极旅游并没有得到足够的重视，会议上也并没有通过法律角度来规制南极旅游。自 1991 年会议上通过《关于环境保护的南极条约议定书》之后，以及伴随着 90 年代南极旅游的快速发展，南极旅游成为了会议的热门话题。
1994 年在日本举行的协商会议通过了建议书 Recommendation ATCM XVIII-1（Kyoto,1994），该建议书虽然确立了针对南极旅游的旅游指南，但该建议是并不具备法律约束力的文件。1995 年在韩国举行的协商会议通过了决议Resolution 3（1995）-ATCM XIX,Seoul,建议南极旅游的经营者们将其组织的旅游活动的详细信息上报给其国内的相关管理部门。虽然南极旅游成为了协商会议的单独议题，但会议并没有通过太多重要的法律措施。直到 2003 年后，第二十六届 ATCM 设立了旅游问题特别工作组，逐渐加大会议对南极旅游问题的关注。
在这之后的 2005-2008 年四届协商会议上，会议制定了游客访问南极特定地点的旅游指南，用以减少旅游对这部分地区造成的环境影响。而在 2009 年美国的举行的第 32 届协商会议，通过美国代表的努力，通过了限制前往南极的游船登陆人数和上岸人数的措施，即该措施禁止超过 500 人以上的游船登陆南极，每次每个南极登陆点只能有一艘船只靠岸等。2014 年在巴西首都巴西利亚举行的第 37 届《南极条约》协商会议通过了 Resolution 7 （2014） - ATCMXXXVII - CEP XVII,Brasilia,主题是呼吁 2004 年通过的措施-4 生效，该决议建议未通过 2004 年措施-4 的缔约国政府应该完成国内的内部程序批准这一措施，使之尽快生效，并且在一定程度上，通过国内法的规定使该措施具有法律约束力。
不容否认，南极条约协商会议上通过的建议、措施对南极旅游活动的规制起着积极作用，但由于协商会议上通过的建议、决议、措施等都十分零散，性质上更多属于建议，基本无法律约束力，所以并不能有效地规制南极旅游活动。并且，对于长效管理南极旅游的问题，如是否应该禁止建立陆基旅游设施、如何有效管理方便旗船等，协商会议中并没有通过相关措施。因此，南极协商会议的措施对于南极旅游的规制也是局限而缺乏效果的。
第二节 国际海事条约
南极旅游海事安全规制除了南极条约体系中的一部分规定外，国际海事条约也适用于南极海域。国际海事条约主要是国际海事组织（IMO）制定的以SOLAS 公约、MARPOL 公约、STCW 公约为三大基础性条约而形成的海事条约体系。
一、 SOLAS 公约
国际海上人命安全公约（SOLAS 公约），是涉及海上安全的各种国际公约中最为重要的一部公约。该公约为船舶建造与运营管理确立了技术标准，保证船舶适合其预定的用途，进而提高了船舶海上航行安全水平。
既然 SOLAS 公约的适用范围是国际航行的船舶，而由于南极四面环海的特殊地理位置和主权不明的法律地位，可以认为投入到南极旅游运营的船舶都属于国际航行的船舶，所以，南极旅游的游轮就可以适用 SOLAS 公约。事实也是如此，IAATO的报告中也提及，在南极条约地区从事旅游活动的游轮中受 SOLAS 公约约束的这部分游轮都属于 IAATO 的会员拥有。
由此可以看出，SOLAS 公约在约束南极旅游的航行安全方面也起到了一定作用。
SOLAS 公约第 I 章总则 B 部分第 6 条和第 7 条规定了对客船的检查与检验，提及受公约管辖的客船需要在投入营运前接受初次检验、每 12 月一次的换证检验和必要时的附加检验，而只有完全符合公约和主管部门的为实施 SOLAS公约而制定的相关国内法的各项要求的客船才可以投入运营，即客船应在各方面适合其预定的用途才拥有客船安全证书。公约的其他章节也对客船提出了具体的要求，包括船舶的结构、客船的分舱与稳性、客船的机器设备、电气装置和航行安全等。然而，由于南极海域恶劣的天气情况和极端的航行条件，SOLAS 公约中关于客船的规定大部分适用于一般海域航行的船舶，而南极海域航行的游轮要求要高于 SOLAS 公约要求的客船标准。SOLAS 公约也没有专门针对极地航行船舶的标准可供参考，因此，南极旅游的船舶技术安全问题还有待进一步的发展。
二、 MARPOL 公约
《1973 年国际防止船舶污染公约》（MARPOL73）是由国际海事组织在1973 年国际海洋污染会议上通过的全球范围内第一部对船舶污染全面防止的国际公约。由于船舶污染源包括油类、散装液体化学品、包装有害物质、生活污水和船舶垃圾，故随后国际海事组织又在 1978 年通过了《关于 1973 年国际防止船舶造成污染公约的 1978 年议定书》，经过 1978 年议定书修订的公约也就是《经 1978 年议定书修订的 1973 年国际防止船舶造成污染公约》，简称《73/ 78 防污公约》。
MARPOL 公约的目的在于约束船舶故意、随意或意外排放油类和其他有害物质行为，防止这些有害物质污染海洋环境。该公约的适用范围是有权悬挂一缔约国国旗的船舶和无权悬挂一缔约国的国旗但在一缔约国的管辖下进行营运的船舶。
因此，所有投入南极旅游运营的游船的船旗国只要是 MARPOL 公约的缔约国，或者游船的船旗国不是缔约国但游船的经营者所在国是缔约国，该游船就受到 MARPOL 公约的约束。
MARPOL 公约将南极地区列为了特殊区域。所谓的“特殊地区”是指该海域由于其海洋学的和生态学的情况以及其运输的特殊性质等公认的技术原因，要求采取特殊的强制办法，以防止油类物质污染海洋。
公约附则 I 第 10 条第2 款规定，在南极区域，禁止任何船舶将任何油类或油性混合物排放入海。附则 I 第 10 条第 8 款还规定了适用于南极地区的接收设备的条款。公约还规定每艘 400 总吨及以上的非油船应备有主管机关认可的《海上油污应急计划》。
可见，MARPOL 已经考虑到了南极海域的特殊性，因而将其列为特殊地区，给予更加严格的防污染约束。
三、 STCW 公约与规则
尽管随着造船技术、航行技术和管船技术的发展，船舶海上航行的安全性得到极大的保障和提高，但通过对历年来船舶海难海损事故原因的调查与研究发现，人的过失因素大约占海难海损事故发生原因的 80%以上。故此，1978 年国际海事组织通过了《1978 年海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW公约），该公约的目的在于提高各缔约国海员素质，从而保障海上人命安全和财产安全、减少人为的海上事故，保护海洋环境。随着航运业的技术进步和发展需要，公约也经过了多次的修正，最近一次修正案是 2010 年 STCW 公约马尼拉修正案。
STCW 公约适用范围为有权悬挂缔约国国旗的海船上工作的海员，因此，投入南极商业旅游的游船船旗国只要是 STCW 公约的缔约国，该游船就应该受STCW 公约的约束。但由于公约的履行是通过缔约国政府颁布国内的法律法规履行，而不同缔约国之间对于国际公约的国内法所采取的标准不一。为了规避旅游经营者本国严格的国内法约束并节约南极旅游海上运营成本，大量的方便旗船加入南极旅游运营队伍，因为方便旗船的船旗国国内法对于船员的要求没有那么严苛。
但是南极海域存在恶劣的天气、充满危险，航行于南极海域的游船更需要的是具有该海域航行经验的船长和船员，一般的船员并不能完全掌握该海域的航行，确保游客的安全。STCW 公约并没有对这类特殊海域航行的船舶上海员培训、发证提出更高的标准，即使一些国家通过国内法对特殊海域工作海员提出更高标准，船舶所有人也可以通过在其他国家注册来规避这些法律约束。
四、 极地水域船舶航行国际规则
由于极地自然环境、地理条件的特殊性，三大公约体系的大部分技术规范因在客观上缺乏对极地特殊性的考虑而不能完全对船舶极地航行进行全面调整。故此，国际海事组织在 2009 年颁布过极地水域航行船舶操作指南，该指南的适用水域包括了南极水域。该指南基于 SOLAS 公约和 MARPOL 公约对船舶航行的要求之上，对船舶在极地水域中航行提出了更为严苛的要求，包括了船舶航行、救援、保护环境、注意航行安全中的人为因素等。2014 年 11 月 21日，国际海事组织在第 94 届国际海事组织海事安全委员会会议上通过了《极地水域船舶航行国际准则》，该规则具有法律强制性，将于 2017 年 1 月 1 日生效。规则的出台目的在于整合有关极地航行安全、防污染的指南、法规和公约，创设专门适用于船舶极地水域航行的国际准则，使国际上保护船舶在极地水域航行安全方面进入到有法可依的新阶段。
《极地规则》的内容包括了极地船舶的构造、设备、人员操作和培训、事故搜救、保护环境等各方面的目标和功能要求，起到了对国际海事组织现有公约的补充作用，其适用范围是在极地水域中航行的所有客船和 500 总吨及以上的极地船，规则生效之后，船舶进入极地水域航行的前提是持有极地规则规定的极地船舶证书。
因此《极地规则》生效之后，进入南极旅游的游轮都应该符合《极地规则》相关方面的要求，这就达到了对南极旅游船舶航行安全的有效规制。
第三节 南极旅游行业规范
一、 南极旅游从业者活动指南
南极旅游活动除了受到国际法律文件规制外，非政府组织国际南极旅游协会（IAATO）也出台了一些可认为是南极地区软法的旅游行业法规和行动指南。IAATO 是在 1991 年由 7 家大型的从事南极旅游经营的公司联合成立的国际行业协会，其宗旨是“推动和确保实施安全的和对南极环境负责的南极旅游”.截止到 2014 年，IAATO 已经有 118 个会员、协会和分支机构。IAATO会员办事处遍布全球，并且每年通过该协会会员组织赴南极的游客量占到了总游客量的九成以上。
IAATO 专门分别制定了规制南极旅游经营者的“南极旅游从业者活动指南”和约束南极游客的“南极游客活动指南”.IAATO 从1992 年开始就作为专家组织参加南极条约协商会议，并每年向 ATCM 报告世界南极旅游情况。协会也将 ATCM 上通过的建议或措施及时的传达给会员们，敦促会员们在之后的南极旅游经营中遵守，可见，IAATO 和南极协商会议之间建立了良性的互动机制。
南极旅游从业者活动指南是专门针对 IAATO 的会员制定的，其中包括了ATCM 的建议 Recommendation XVIII-1、海洋野生动物的观赏准则、直升机运营守则、充气船运营守则、遥控车操作守则、专业探险活动守则、衣物消毒程序、南极站点选择指南以及 IAATO 紧急医疗撤离计划等。
同样，IAATO 也要求会员们将其南极旅游活动的初步环境影响评估上交会员所在国政府、要求会员经营的游轮上雇用有南极经验的船员，并且会员们组织的游船遵循结伴制前往南极，保障了游船在南极海域上的航行安全和救援的及时性。
二、 南极游客活动指南
南极游客活动指南是专门约束经由 IAATO 会员组织前往南极旅游的游客行为的指南，其中包括了南极探访须知、游客需要注意的安全须知和游客需要保持南极的原始风貌等规定。IAATO 要求前往南极的游客遵守南极条约体系的有关规定，参加 IAATO 成员组织的探险活动的游客，无论其是否为《议定书》签署国的公民，都有义务遵守其国内有关遵守《议定书》的法律法规或者受到旅游经营者所在国的国内法律约束。IAATO 要求游客与南极动物保持适当的距离，不惊扰、喂食动物、在南极大陆不留下任何垃圾、注意避免踩踏地表植物46、在导游的陪同下进入和离开科考站、不影响南极科考任务、在没有许可证的情况下不进入南极特别保护区等。
从 1991 年成立至今，不可否认，IAATO 在规制南极旅游业运营方面发挥着积极的作用，协会制定的规则详细具体、极具操作性、适用范围广，并且经由 IAATO 的会员组织的南极游客量占到了南极游客总量的九成以上，可以说南极旅游业的规制方面，IAATO 的规则实用性超过了南极条约体系的相关规则。
然而，随着南极旅游的发展趋势，一些非 IAATO 会员的旅游组织也加入到南极旅游业，他们可能不会遵守 IAATO 的相关规则，而且国际南极旅游协会的本质是一个非政府机构，其所制定的南极旅游规范并不具有法律强制约束力，它对于违反南极旅游的相关法规的行为没有严格意义上的惩罚权。
小结
本章通过对南极旅游相关国际海事规则进行了分析，南极旅游活动是《南极条约》下允许的和平利用南极的活动，并且也属于南极条约体系的相关法律规制下，但是，其中《南极条约》并没有直接对南极旅游做出规定，更没有相关条款直接规范南极旅游活动，因此，其对南极旅游活动的规制效力可以说微乎其微。《关于保护环境的南极条约议定书》虽然已经考虑到了南极旅游的相关问题，但《议定书》中的环评机制存在漏洞和局限性，《议定书》没有对环境评价机制中“轻微或短暂的影响”进行统一解释，造成了各缔约国可以按照最有利自身的标准制定国内法来逃避环评机制，并且《议定书》只能规制缔约国的南极旅游行为，对于非缔约国经营人只有提请注意的权利。在南极条约协商会议上通过的关于南极旅游规制的建议、措施并不具有严格意义上的法律强制力，达不到有效规制南极旅游。国际海事条约也可以适用于规制南极旅游中的乘船旅游行为，特别是即将于 2017 年 1 月 1 日生效的极地规则，更加直接准确地对极地航行船只的船舶设计、建造、设备、操作、培训、搜救等多方面进行了规制。IAATO 作为具有管理性质的非政府组织在南极旅游规制中起了极大作用，但作为一个非政府组织，只能规制其会员，做不到对南极旅游活动的全面规制。
