三、4.11兰州水污染事件中突发环境事件应急法律机制实施评析
（一）事先风险控制与应急准备实施评析
随着环境法的不断发展，人们对于人类环境行为的法律规制已经从单纯的末端治理转为预防为主。
1在突发环境事件应急法律机制中，在事先进行的风险控制是一个重要的组成部分。许多事后调查可以显示，一些突发环境事件是可以事先予以避免的，但是由于风险控制制度的缺失2或者科学技术水平的不足，才导致了环境损害性后果。因此，在突发环境事件发生以后，我们不仅要缓解该事件的影响，更要分析该事件的成因，以为避免类似事件的发生制定相应的法律制度。
具体就 4.11 兰州水污染事件而言，早在 2014 年 3 月 6 日，就有居民投诉自来水存在异味，在 4.11 水污染事件发生以后，人们多将此二事件相联系。在 3月 6 日水质存在污染风险或被污染的可能性的时候，当地已经采取了某些风险控制措施，那么为何最终仍发生了 4.11 水污染事件。通过回顾事件发生过程，我们可以总结出：第一，在这一事件中，政府并没有启动任何应急预案，在应对公众质疑时，主要致力于消除公众的疑虑、维护社会的稳定，而没有将工作重心放在预防或减轻可能的环境风险上；第二，在对水质进行检测和报告的过程中，并没有足够的公众参与过程；第三，在这一事件的处理过程中法律制度严重缺位，政府履行职责的行为得到了法律的授权而没有受到法律应有的限制。
在我国《突发事件应对法》中，明确规定了“预防为主、预防与应急相结合”的基本原则。应急，不仅仅是应事件之急，而更在于防范事件之生，这是立法观念和人类环境观念的一致看法。
3但是该法在预防方面所存在的明显不足是显而易见的。该法对预防与应急准备的规定主要在于应急预案、应急避难场所、应急救援物资保障、应急管理培训、应急信息管理和宣传教育等方面，而甘肃省和兰州市的突发环境事件应急预案则是在发生具体的突发环境事件时才启动。在 3.6 水质异味事件中，我们可以认为此时是存在水质安全隐患的，因而存在发生环境事件的风险。就此事件而言，即便水质确实是由于“进水量小”等原因出现异味问题，也应当遵循公开透明的、公众参与的、常态的法律程序予以确认和解决。因此，我国突发环境事件应急法律机制在这种情形下并不能发挥应有的法律效果。
（二）事中应急处置实施评析
相比于突发环境事件的事先预防来讲，在发生环境事件之后的应急处置工作更受到人们的关注，在立法中也予以着重强调。一般来讲，在发生突发环境事件之后的应急处置工作要遵守相关的法律法规，并按照事先制定的在当地有效力的突发环境事件应急预案进行具体的处置工作。
鉴于 4.11 兰州水污染事件并未是全省范围内的突发环境事件，其影响范围主要集中于兰州市范围内的若干区县，因此对此次事件的应急工作，应当适用兰州市预案。而这一应急预案是 2013 年 10 月刚刚修订的，对于这一新预案的实施情况进行分析，有助于我们了解突发环境事件应急处置过程中的一些问题。
此外，兰州市曾发布有供水预案，如前所述，其适用范围在这一事件中与突发环境事件应急预案的适用范围重叠。这两部预案之间也存在相互冲突的部分。
首先，在应急指挥机构问题上，兰州市预案规定：兰州市以及下辖县（区）政府设立环境事件应急指挥机构，负责本行政区域环境事件的应对工作；在兰州市政府设立兰州市突发环境事件应急指挥部，由主管环保工作的副市长任总指挥，主管副秘书长、市环保局局长任副总指挥，并参照甘肃省预案设置了指挥部的其他成员。这与供水预案的规定是不同的，在后者的指挥机构中，包含有市建设局局长、兰州威立雅水务集团董事长任副总指挥，兰州市供电公司、兰州威立雅水务集团作为指挥机构成员单位的规定。
其次，兰州市预案要求：“突发环境事件责任单位和责任人以及负有监管责任的部门（单位）发现突发环境事件后，应在 1 小时内向所在地县级人民政府和上一级环境保护主管部门报告，并立即组织开展现场调查。”虽然这一项规定将报告的时限限制在了 1 小时，但是却没有界定“发现”的时间点。在 4.11兰州水污染事件中，4 月 10 日 17 时，兰州市威立雅水务集团公司检测出出厂水苯含量严重超标，但是直到六个小时后，该公司董事长姚昕才报告给了兰州市城乡建设局、卫生局、环保局等部门。该公司将此段时间间隔解释为公司内部层层汇报过程所消耗。相关法律法规和应急预案在这一问题上存在纰漏，对于公司履行其报告义务还缺少相应的督促，而使得预案的要求缺少实际执行效果。
此外，4 月 11 日 7 时，在兰州市相关部门收到消息近 8 个小时后，兰州市政府才接到报告。按照应急预案的要求，一般情况下，姚昕应向所在地县级人民政府和兰州市环保局报告，县级人民政府在接到报告后 1 小时内向兰州市政府报告，若事件属紧急情况，可以越级上报。但是实际情况与应急预案存在相当大的反差。
再次，应急预案要求相关企业和单位在突发环境事件发生以后，“坚决、迅速地实施先期处置，果断控制或切断污染源，全力控制事件态势，严防二次污染和次生、衍生事件发生”.如前所述，该规定连续使用了“坚决”、“迅速”、“果断”等副词强调了先期处置的重要性。在 4.11 兰州水污染事件中，4月 10 日 17 时检测发现水污染，4 月 11 日凌晨 3 时，兰州威立雅水务公司才向水厂沉淀池投加活性炭。事实上，停止自来水供应并不是对人们生产生活的干扰，而是出于人体健康的考虑。但兰州威立雅水务集团相关负责人如是说：“不能一发现有问题，就关水，必须确定污染源性质。”
因此，就应急预案的内容来讲，该公司这一做法反而违背了应急预案的要求，也背离了甘肃省规定的应对突发事件的基本原则，即以人为本原则。
最后，4.11 兰州水污染事件暴露了企业与政府的信息公开的问题。新环保法第五十三条第一款规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”《突发事件应对法》第五十三条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”兰州市预案要求企业在发现突发环境事件后，“通报可能受到污染危害的单位和居民”,而这一报告时间甚至设置在向环保局等部门报告之前。但是，在此次事件中，企业完全没有向任何“可能受到污染危害的单位和居民”通报水污染情况，而政府在接到报告时，也并没有第一时间将此信息公开。即便从 4 月 11 日 7 时兰州市政府接到报告时起算，到同日 14 时 30 分兰州召开新闻发布会证实自来水苯超标，并宣布“未来 24 小时不要饮用自来水”,这已经过了七个多小时，而这七个小时也是市民用水较多的时间期间。当地政府不公开信息的原因可能是危险尚需科学证实，径行公布会引起社会恐慌。这种行为无疑是对公众环境信息知情权的极大漠视，也加大了对当地居民身体健康的侵害。但是涉事单位并未因此而承担赔偿责任，虽然有些政府部门因报送不及时而承担了行政责任。
因此，在整个事件中，政府并没有认识到信息公开的重要性，更没有认识到公众具有知晓与自身身体健康关系密切的环境信息的基本权利。鉴于当地政府在接到报告后对消息的不公开处理，可以合理怀疑政府并不希望企业径行将事故信息公之于众。信息公开是环境法中的一项重要制度，它深深扎根于自由市场、有限政府、社会自治等环境治理理念中，其以保证公民环境知情权和参与权为理论基础、主要动因和制度中心。
在当今社会，环境事件已经不仅仅涉及到环境，更是一个社会事件，近年来的各地发生的 PX 事件便可见一斑。不能因环境风险得不到科学证实，就对相关信息进行封锁，这种信息封锁本身反而会使事件恶化。
环境法的基本理念也在不同程度上体现了环境事件的这种特性。因此，在突发环境事件的应急处置中，只有遵守环境法的基本原则，才能切实有效地解决环境事件带来的问题。如果信息得以及时公开，那么类似抢购瓶装水等公众恐慌事件也就不会发生，更重要的是，市民能够更早地停止饮用自来水，减少环境污染对人体健康的侵害。信息公开虽然是新环保法和《突发事件应对法》的重要规定，但是在政府制定的应急预案中则内容空洞。可以说，突发环境事件应急法律机制的实际效果不显着，在很大程度上是因为信息公开机制的缺陷。环境信息公开的目的并不仅在于使公众知悉相关信息，更在于吸引公众积极有效地与政府共同应对环境事件，引导公众参与环境策略，发挥公众在环境决策中的监督作用，从而减少环境决策的失误。
（三）事后恢复实施评析
在事后恢复方面，我国《突发事件应对法》将重点放在事后重建和恢复社会秩序方面，而对于责任追究和相关赔偿事宜则规定得较为简略。在补偿和赔偿方面，仅《突发事件应对法》第四十三条规定：“负责组织处置突发事件的人民政府因应对突发事件，造成公民、法人和其他组织财产损失的，应当按照国家规定给予补偿。”而据此规定的兰州市预案则相对清楚地表明：“对不认真履行职责、玩忽职守且造成严重损失的，有关部门（单位）要依法给予责任人行政处分，触犯法律的，依法追究刑事责任。”
国家所给予的是对正当的行政行为产生的损害进行适当的补偿，补偿的金额往往仅占损失财产数额的小部分。但是由于不正当的行为所产生的损害，1《突发事件应对法》并没有规定特殊的赔偿机制。虽然当事人可以在事后通过民事诉讼或行政诉讼程序进行追偿，但是对于突发环境事件来讲，这种善后处理方式存在不及时、耗时长等特点，不利于突发环境事件的事后恢复。如前所述，突发环境事件不仅仅涉及环境因素，对于人们生活和健康的影响也是不可估量的，由此也会伴随着社会问题的产生。对于突发环境事件的应急准备、风险控制、应急处置和事后恢复都要以此认识为基础。仅就环境而恢复环境的行为，并不是法律规制的主要方式，法律更基本的，在于设定权利和义务，包括因违反此类义务而产生的责任，以维护社会的正义、公平和秩序。
到 4 月 14 日上午兰州市自来水全面恢复正常供水时，应急结束进入善后工作。在兰州市应急预案中，要求人民政府和有关部门“组织有关专家对受害范围及程度进行科学评估，提出补偿和对遭受污染的生态环境恢复的建议”.此项行动中的“补偿”应依据《突发事件应对法》内容理解，是对政府正当行政行为引起的损害进行适当的国家补偿。因此，对于突发环境事件的事后恢复，既没有在立法中明确环境损害的公平负担，也没有在应急预案中提出启动问责程序。
事后，当姚昕被追问道“如何对市民进行赔偿”的问题时，他回答说：“最近可能会考虑，但现在具体还没有研究。”此次事件在很大程度上是由于供水单位的疏忽造成的，在应急处置阶段，由于并未依照有关规定及时停止供水，该单位对于损害的扩大也具有不可推卸的责任。但是由于事后问责法律机制的缺失，使得赔偿责任成为涉事企业可以“考虑”、“研究”的问题，其结果必然是兰州市民承担了大部分环境损害，而得不到应有的法律救济。且由于赔偿责任的缺失，法律对该供水单位也缺少必要的规范作用，难以合理有效预防此类事件的再次发生。
在政府的责任方面，早在 4 月 12 日下午，兰州市政府就曾公布了部分监管不到位、上报不及时的人员的处分决定。就这一处分决定来讲，首先市建设局在信息报送环节处置不力，这一定程度上是由于供水预案与兰州市预案之间存在适用上的重叠，在机构设置和信息报送上存在冲突。由于环境问题的特殊性，环境保护主管部门应当在此类事件中负有主要的职能，而不适宜适用供水应急预案中对主管部门的有关规定。但是，总的来讲，政府问责机制必须纳入法制轨道，依据常态的责任追究程序确定各方责任。这不仅能够切实解决实际当中存在的问题，而且也体现了法治的理念与价值。
综上所述，在了解了我国突发环境事件应急法律机制后，对 4.11 兰州水污染事件过程进行回顾，可以发现其中暴露的一些问题。在现实中，这些问题都在不同程度上阻碍着突发环境事件的处置与恢复，甚至在某种意义上来讲，这些问题也在增加发生突发环境事件的风险。在法律层面上，这些问题都是突发环境事件应急法律机制实施效果不佳的体现，有些是因为立法的不完善，而有些是执行不力，而后者也在一定程度上是出于立法中监督和问责机制的问题。
总的来讲，我国突发环境事件应急法律机制存在以下问题：第一，法律层面的突发事件应对机制难以针对性地解决环境事件的特殊问题，使得环境法的基本理念和原则得不到适用；第二，突发环境事件应急预案得不到有效遵守，难以发挥实际作用；第三，与突发环境事件有关的追责机制欠缺，不能及时解决突发环境事件的事后问题，造成环境损害的不公平负担，违背了环境正义的要求。
