二、甘肃省和兰州市突发环境事件应急机制评述
目前，在我国法律制度中，并没有专门的应对突发环境事件法律，对于应对突发环境事件的法律层面上的规定主要见于《突发事件应对法》，此外，各省、自治区、直辖市人民代表大会依据该法，因地制宜制定的相关法规是我国突发环境事件应急制度的重要组成部分。在我国法律体系中，地方性法规属于规范性法律文件，效力低于法律，但是对于本地区来讲，具有更强的针对性。
因此，在本部分中，笔者将评述甘肃省人民代表大会常务委员会制定的有关《突发环境事件应对法》的法规、甘肃省人民政府发布的突发事件应急预案、兰州市突发环境事件应急预案和兰州市供水突发事件应急预案。
（一）甘肃省应对突发事件相关法规评述
甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（以下简称“该办法”），该办法于 2012 年 1 月 1 日起施行。该办法是下级立法机关对上级立法机关所立之法律，依据本地区实际情况，进行具体阐释之产物。这一法规是该地区突发事件应对机制的重要组成部分，也是该地区突发环境事件应急机制的重要组成部分。
因此，对于该办法的评述，有助于我们了解甘肃省突发环境事件应急机制的特点，有助于我们进一步结合 4.11 兰州水污染事件处理过程，分析突发环境事件应急机制存在的问题。
该办法共七章四十二条，涉及了《突发事件应对法》的各个方面。就总则而言，该办法对于立法目的的规定是：“为了实施《中华人民共和国突发事件应对法》，结合本省实际，制定本办法。”其后，该法规界定了该办法的适用范围，并规定了突发事件的定义，但基本是照搬了《突发事件应对法》的相关规定。类似于此模式的条款还有很多，许多规定都是完全照搬了上位法的相关规定，并未有“结合本省实际”的痕迹。
在突发事件应对原则方面，该办法在“预防为主、预防与应急相结合”原则的基础上，加入了“以人为本”原则。笔者认为，这是相当值得肯定与重视的。
在“预防与应急准备”一章中，该办法主要规定了应急预案、应急避难场所、应急救援物资保障、风险管理体系、应急管理培训、应急信息管理和宣传教育等方面。这几方面规定基本上沿袭了《突发事件应对法》的相关规定。笔者仅就其中应急预案一项予以详细阐述，以为后续内容奠定基础。
该办法在《突发事件应对法》的基础上，进一步规定了突发事件具体应急预案。有关突发环境事件的具体预案主要有以下三项：（一）采（选）矿、冶炼企业，建筑施工单位；（二）易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位；（三）供（排）水、发（供）电、供油、供气、交通、通信、广播电视、水利灌溉、江河水库大坝等公共设施的经营、管理单位。就上述具体预案的几个方面而言，第三项对供水、电、油、气的规定可能与突发环境事件有关，但是实际上，通过与交通、通信、广播电视等内容并列也可以看出，此项规定主要集中于“供”即服务上，而对于突发环境问题则较少关注。我们将在后一章节中择取供水具体应急预案，详细讨论其中的具体内容。
该办法在其后依照《突发事件应对法》的范例规定了“监测与预警”、“应急处置与救援”、“事后恢复与重建”和“法律责任”,多为技术性规定，在本章中将不再赘述。其中仅讨论对于本文的具有一定裨益的两条。第四十二条规定了政府在突发环境事件发生后，要统筹救援物资，满足人们的基本需求。
第四十三条规定了政府要对自身行为造成的损害支付补偿。但是，我们需要注意的是，造成突发环境事件的直接责任人是否要对受到该事件损害的人支付赔偿，在该办法和《突发事件应对法》中都没有说明，这是造成环境损害不公平分配的重要因素，也是造成环境不正义的关键所在。
综上所述，我们可以得出以下分析。
该办法在很大程度上沿用了《突发事件应对法》的规定，缺少结合本地区实际情况的做法，比如兰州市只有唯一水源这种情况并没有考虑到。该办法的许多规定基本上都是国家层面立法的重述，甚至是照搬。这就使得原本应当依据本地区实际情况进行细致规定的地方性法规的重要作用得不到发挥。这一情况在环境法律中是比较普遍的，由于环境问题具有地域性和阶段性，因而在国家层面上的环境法律表现出了一定的抽象性，很多法律规定需要单行法和下级立法予以具体化。但是，下级立法在立法技术上难以达到这一要求，缺乏针对性。
就该办法来讲，将其适用于我国任何地区都是可行的，因为该办法保留了国家层面立法的较高的抽象性，这样的做法最终将降低《突发事件应对法》的实施效果。
（二）《甘肃省突发环境事件应急预案》评述
2012 年，甘肃省在颁布《甘肃省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》之后，下发了新修订的《甘肃省突发环境事件应急预案》（以下简称“甘肃省预案”），废止了 2005 年《甘肃省突发环境事件应急预案》。甘肃省预案共分八章，分别从总则、组织指挥体系与职责、应急救援队伍、应急处置、后期处置、应急保障、监督管理和附则等方面规定了相关内容。
在总则中，主要列明了本预案的编制目的、编制依据、事件分级、适用范围和工作原则。就适用范围而言， 4.11 兰州水污染事件并不是全省范围内的环境事件，因而并不包含在甘肃省预案的适用范围之内。我们对甘肃省预案的分析，有助于我们探讨兰州市预案的有关内容。
在组织指挥体系方面，甘肃省预案设立了甘肃省突发环境事件应急指挥部，省应急指挥部由省环保厅、省工信委、省公安厅、省财政厅、省国土资源厅、省建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省林业厅、省卫生厅、省广电局、省安监局、省气象局、省地震局等部门和事发地市州人民政府组成。
在预防和预警方面，甘肃省预案规定了省应急指挥部组成部门和各地人民政府应按照各自的职责预防突发环境事件，并规定了对预防工作的具体要求。在发现可能发生突发环境事件的时候，应当根据收集到的信息进行预判，并启动相应预警。发布预警进入预警状态后，事发地人民政府及有关部门要采取包括立即启动相关应急预案在内的一些措施，这些措施还包括向社会发布与公众有关的突发环境事件预测信息和分析评估结果、及时按照有关规定向社会发布可能受到突发环境事件危害的警告，宣传避免和减轻危害的常识，公布咨询电话。
在应急处置方面，首先规定了分级响应机制，按照突发环境事件的不同级别，采取不同的处置措施，主要涉及到应急指挥部门的设置和与国务院、环境保护部的联络。在信息报告方面，明确规定了企事业单位的立即报告义务发以及相关主管部门的核实义务。这是对于突发环境事件报告时限和程序的原则性规定。
但是本条对于时限的规定主要集中于“初步认定”以后，比如在初步认定为重大或特别重大突发环境事件以后，事发地人民政府环保主管部门应当在 2 小时内向本级人民政府和上一级人民政府环境保护主管部门报告，事发地人民政府、省环保厅应在接到报告 1 小时内向省政府报告。但是，其中具有纰漏的在于“初步认定”环境，该条规定的时间限制是“立即”,如何界定“立即”成为了一个重要的问题。如果认定过程持续了较长时间，即便在 1 小时内上报省政府，也与事发时间存在较大的间隔，延误了应急处置。本条具有灵活性的规定在于，列出了一些“一时无法判明等级的突发环境事件”,应当按照重大或特别重大突发环境事件的报告程序上报，其中包括“对饮用水水源保护区造成或者可能造成影响的”情形。以上仅涉及政府间主体的报告程序，而对于公众的信息发布则规定得简略得多，并规定“对于较为复杂的事件，可分阶段发布，先简要发布基本事实。”在很大程度上，没有体现公众参与与信息公开的基本理念。
在事后处置，即后期处置方面，主要规定有总结评估、善后处置和保险三个条款。事后处置一直是我国突发环境事件应急预案的薄弱环节，笔者认为，突发环境事件的事先预防、事中处置和事后恢复是有机的整体。首先，这一认识符合我国的立法实践。我国新环保法第四十七条明确将包括风险控制和应急准备在内的事先预防、应急处置和事后恢复并列，强调了三者的统一性。我国各级地方人民政府发布的突发环境应急预案都包含有这三项内容，在发生环境事件的时候，这三项内容同时启动，并有阶段的完成。其次，这一认识符合环境法的基本原则。现代环境法形成了以风险预防等原则为主要内容的环境法基本原则，我国新环保法表述为“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”原则。这些原则体现了环境法的基本理念，比如预防为主体现了环境问题具有难以恢复等特点，环境损害不同于传统的民事损害，必须以预防的态度和措施对待可能的环境问题。而公众参与原则，体现了公民环境权利理念。
在现代民主国家，公民不仅有权利用自然环境，享受自然环境，而且享有环境事务知情权和环境事务参与权。
这就要求政府在进行相关决策或采取相关行动时，必须在一定程度上纳入公众参与程序，并且将环境信息向社会公布。损害担责的内涵是环境正义，是环境利益的公平享有和环境损害的公平负担。
这些原则和理念彼此之间是密不可分的，任何一个环境法条款都不能违背这些原则。
突发环境事件的三个阶段也具有这样的性质，这三个阶段都要遵循应急法律法规与预案确定的应急原则，并且同时体现着环境法的基本原则。最后，突发环境事件应急机制的事先预防、应急处置和事后恢复之间彼此存在密切的联系。事先预防有助于收集相关信息，使应急处置顺利进行，也可以为事后恢复工作提供必要的信息。应急处置是突发环境事件应急机制的重要一环，它的成效直接决定了事后恢复的难度。而事后恢复在很多人看来并非应急机制中的一部分，但是必须认识到的是，事后恢复的好坏直接决定了整个应急工作的实际效果。
在我们的立法和应急预案，以及法学研究中，涉及事后恢复的内容是比较少的。
这使得在突发环境事件领域环境损害的负担失衡。
甘肃省应急预案的问题反映了我国突发环境事件应急预案制度的一些问题。
总的来讲，我国突发环境事件应急预案制度具有以下特点：首先，我国突发环境事件应急预案制度着重于政府间的协调与沟通，并在预防预警方面明确规定了各部门的相应职责，在应急处置过程中则并没有明确的职责划分，这是存在问题的。突发环境事件应急预案的设立目的之一，就是在突然发生危险时，各部门能够有条不紊地依据预案采取相应行为，所以应当具有较细致的规定。其次，我国突发环境事件应急预案制度缺少公众参与机制，我国突发环境时间应急预案的内容主要集中于政府活动，而没有任何有关调动公众参与的措施。突发环境事件与一般事件不同，环境问题与人们的人身和财产密切相关，人们有权利参与到对自身关系密切的活动当中，在某些救援活动中启动公众参与程序可以得到良好的效果，而这种程序应当规定在应急预案之中。最后，我国突发环境事件应急预案的信息公开相关规定较为模糊。环境事件在人们环境意识强烈的今天已经不仅仅是环境问题，同时是社会问题，也是经济问题。将环境信息在政府内部交流和沟通是必要的，但却是不充分的，必须将环境信息对社会公布。这一方面是公民环境权使然，另一方面也可以消除环境信息不对称带来的社会问题。
（三）《兰州市突发环境事件应急预案》评述
2013 年 10 月，兰州市人民政府公布了《兰州市突发环境事件应急预案（修订稿）》（以下简称“兰州市预案”）。这一应急预案在很大程度上借鉴了甘肃省预案的相关规定，在编制目的、编制依据、事件分级、工作原则和应急指挥机构等方面与省级预案保持了高度的一致性。
我们已经就甘肃省预案的内容讨论了突发环境事件应急预案的一般问题，进而，我们现在就兰州市预案的内容分析其主要内容，以探讨其实施效果。
在组织指挥方面，兰州市以及下辖县（区）政府常设环境事件应急指挥机构，负责本行政区域环境事件的应对工作。在兰州市环境应急指挥部的建制中，值得注意的是，兰州市预案要求在该部门中成立突发环境事件专家组，指导应急处置工作，评价环境事件的直接或潜在影响，为该部门提供决策依据。这一规定并没有附加任何条件，应属该部门中的常设机构。突发环境事件与一般的突发事件不同，科学技术在应急处置中处于至关重要的地位。突发环境事件专家组的重要性因此不言而喻。在突发环境事件发生后，专家组是否介入应急处置，或者政府决策是否有科学依据，是评价应急机制实效的重要考量因素。
在应急响应方面，兰州市预案要求“突发环境事件发生以后，相关单位和企业必须在当地政府协调指挥下坚决、迅速地实施先期处置，果断控制或切断污染源，全力控制事件态势，严防二次污染和次生、衍生事件发生。”这一条款使用了“坚决、迅速”、“果断”等副词，强调了相关单位和企业采取行动的时间。在现实中，企业在查出可能的环境风险时，考虑到经济利益或社会影响，往往并不会立即采取措施，可能造成环境损害的扩大。因为环境污染持续时间加长是环境损害扩大的一个主要方面。
如果促使企业自觉立即采取先期处置，或者如果因企业延迟处置而造成环境损害扩大，相关企业应当承担怎样的责任，这是应急制度改善的方向。
在政府的应急响应行动方面，仅就 I 级、II 级突发环境事件来讲，兰州市预案要求“市政府成立环境应急指挥部，启动实施应急预案，并核实有关情况立即报告省环境应急指挥部。”对于 4.11 兰州水污染事件这一特别重大的突发环境事件，兰州市应当启动此项应急预案。
在信息报送与处理部分，兰州市预案规定：“突发环境事件责任单位和责任人以及负有监管责任的部门（单位）发现突发环境事件后，应在 1 小时内向所在地县级人民政府和上一级环境保护主管部门报告，并立即组织开展现场调查。”这一条规定对我们所讨论过的甘肃省预案中的“立即”问题进行了细化，明确规定了时间期间为 1 小时。
在应急处置方面，兰州市预案首先规定：“突发环境事件发生后，负有直接责任的企事业单位应当立即启动突发环境事件应急预案，采取有效措施，防止污染扩散，通报可能受到污染危害的单位和居民，按规定向当地人民政府环保部门和有关部门报告，负责消除污染，将受损害的环境恢复原状或承担相应费用。”在此处之“立即”的解释，对比前文可知，这个时间期间应当小于 1 小时。并且预案要求企事业单位应当立即告知可能受到污染危害的单位和居民。
因此，企事业单位在发现环境污染以后，不必等待当地人民政府做出具体批示，而应当径行采取应急措施，并且告知可能受污染影响的单位和居民。此外，兰州市预案对应急处置过程中的市环境应急指挥部的工作进行了原则性规定，包括“启用应急物资和设备，提供生活必需品、临时避难场所，尽力抢修被污染或损害的供水、供气、供电、通信、交通等基础设施”.根据这一条款的规定，在发生 4.11 兰州水污染等类似事件时，市环境应急指挥部是有责任为受影响的人们提供生活必需品，而这应当包括清洁的生活用水。
在信息发布方面，兰州市预案与甘肃省预案的表述相似，均较简单地、原则性地规定“突发环境事件信息发布遵循实事求是、及时准确的原则。”
但对于公众如何获取突发环境事件信息则没有提及。这在实践中可能造成信息交通不畅，加剧环境问题所可能引发的社会问题。
在善后处置方面，相比于甘肃省预案来讲，兰州市预案规定得更具有针对性。
在事后处置阶段，兰州市预案规定要组织“有关专家”科学评估损害，并提出补偿和恢复建议。但是，对于污染者或造成环境损害方的追责并没有囊括在应急预案之中，仅有补偿而没有赔偿是无法平衡环境正义的。
总的来讲，兰州市预案在很大程度上沿袭了甘肃省预案的规定，在一些细节上进行了修改，但是依然存在着我国应急预案的普遍问题。并且，应急预案并没有法律效力，并不能设置权利义务，如果没有遵守应急预案的要求，政府部门应当承担的法律责任并没有清楚的体现。而且，对于环境污染者来说，应急预案也并不包括对其追责，但是追责程序是事后处置的重要组成部分。总之，兰州市应急预案的问题主要有三：其一，缺少违背应急预案的监督机制；其二，应急预案中缺少公众参与和信息公开机制；其三，事后草草结束，欠缺追偿程序。
（四）《兰州市供水突发事件应急预案》评述
2013 年 8 月，兰州市人民政府办公厅下发了《兰州市供水突发事件应急预案》（以下简称“供水预案”），适用于“在兰州市突然发生破坏性地震、洪涝灾害、恐怖破坏、水源污染、停电等因素，导致供水设施故障、管道爆裂、水质污染等事故，造成供水区域内大面积连续停止供水 48 小时以上供水事件”.
就供水预案的适用情形而言，与前述兰州市预案存在重叠。对于 4.11 兰州水污染事件来讲，对于突发环境事件应急机制的讨论是无法绕开当地的供水预案来进行的。供水预案并非专门的突发环境事件应急预案。因此，我们将供水预案在突发环境事件方面具有影响的特点简略地归纳为：第一，供水预案设立了市供水应急指挥部，成员包括有兰州市威立雅水务集团；第二，供水预案并没有关于信息公开的规定；第三，供水预案并没有解决事后问责问题。
