四、加强突发环境事件应急法律机制实施效果的立法建议
我国突发环境事件应急法律机制的形成时间较短，无论在立法上还是在现实中都存在着问题。对所有的问题进行探讨并提出相应的解决方法，并不是本文的写作目的。本文旨在分析该法律机制在现实中存在的实施问题，提出相应的立法建议，提高突发环境事件应急法律机制实施的效果。并且，如前所述，鉴于立法理念上存在着一定程度的落后和混乱，本文的分析奠基于两个基本假设，而据此做出的立法建议也当然地以此二命题为基础。这两个命题是：第一，突发环境事件应急机制是一个法律制度，遵循法理学的基本理论；第二，突发环境事件应急法律规制是在环境法领域内的，应当遵守国家的环境保护基本法以及环境法的基本原则，并应当在一定程度上体现现代环境法的一些基本理念。
见瓶水之冰，而知天下寒，从 4.11 兰州水污染事件中可以看出我国突发环境事件应急法律机制存在的普遍问题。基于以上分析和观点，为提高我国突发环境事件应急法律机制的实效，笔者提出下述立法建议。
（一）健全突发环境事件应急法律体系
完善的法律体系是突发环境事件应对的基本保障。
突发环境事件应急机制的法制化程度关切到突发环境事件应对的每一个环节。从 4.11 兰州水污染事件中，我们可以清楚地发现，目前我国突发环境事件的应对主要依靠政府在事件发生后的临时决策，在很多情况下并没有遵守事先制定的突发环境事件应急预案。而突发环境事件应急预案的制定是应急准备工作的重要内容，因此导致突发环境事件的应急准备工作在一定程度上失去了意义。造成行政权力自由行使而不遵守应急程序的原因，主要是因为，我国现行突发环境事件应急的很多环节并没有明确地规定在立法中。为了使突发环境事件应急法律机制发挥法律的规范作用，笔者提出以下建议：
首先，对现行立法进行修订。在国家层面上的有关突发环境事件的法律主要有《突发事件应对法》和某些环境保护单行法，在环境保护单行法中仅是散略的规定，而前者则更加全面、具体、有针对性。
但是，如前所述，无论是《突发事件应对法》还是《环境保护法》及环境保护单行法，本身存在着一些重要问题。许多内容并没有明确的权利义务设定，需要适用时仍由行政机关自由裁量，同时由于缺少必要的监督和问责机制，使得行政机关的自由裁量权的范围扩展到了条款的适用本身，即行政机关可以选择是否按照法律要求行为。
比如在该法中规定了“建立应急预案”和在特定情况下“启动应急预案”,但是并没有规定相关部门是否按照或者在多大程度上按照应急预案行事，这使得这一制度缺乏实际效果。因此，有必要对现行立法进行修订，2以权利和义务为基础，构建突发环境事件应急法律机制。
其次，制定国家层面的突发环境事件应对法。在我国现行法律体系中，并没有专门的突发环境事件应对法律，而只能将《突发事件应对法》作为应对突发环境事件的主要依据。这一点已经广为我国学者所诟病，许多学者都从不同角度论证了突发环境事件的特殊性，以及制定国家层面的专门的突发环境事件应对法的必要性、紧迫性和可行性。笔者认为，缺少专门的突发环境事件应对法的最重要弊端在于以《突发事件应对法》统揽突发环境事件的应对工作会使整个应急处置缺少了环境法的基本理论的必要指导，使很多应对工作找不到相应的法律依据。环境法在某种程度上是因环境问题的特殊性而产生的，其基本理论的很多方面都是特别针对环境问题的，并且伴随着人类环境观的不断变化，环境法律规制方式也在不断的发生改变。突发环境事件是一种典型的环境问题。
目前的突发环境事件应对工作中，企业和政府仅将工作重心放在解决环境污染上，对人体健康和公共安全表现出了淡漠的态度。一则并没有认识到环境问题的特殊性，忽视了预防为主必要性，二则将自然环境与人类社会割裂开来，并没有意识到环境污染对社会的深刻影响。
而预防为主理念和人与自然的关系都是环境法的基本理念，正是由于《突发事件应对法》并不是专门应对环境问题的法律，才导致了环境法的基本理念在突发环境事件应急法律机制中的缺失。
最后，建立一整套协调统一的突发环境事件应急法律体系。仅有国家层面的突发环境事件应对法是不够的，必须具有与之相配套的单行法和地方性法规。
对甘肃省有关法规的分析我们可以发现，地方性法规的相当一部分仅是国家层面立法的翻版，并不具有地方的特殊性和具体性，国家层面立法的很多规定缺少与之配套的相关制度。并且，由于行政的服从性，地方政府不大可能自己首先来修改应急预案，故应从国务院修订其各类预案开始，在相关法律法规和规章的指导下，从上至下逐层清理，使各级预案相协调。
2014 年底，国务院颁布了新的《国家突发环境事件应急预案》，新的应急预案实在新《环保法》修订实施的背景下，总结近年来突发环境事件应对工作实施经验，通过反复研究和论证完成的，在新预案的要求下，地方各级政府将结当地实际制定和修改本区域突发环境事件应急预案2.相信这将对我国突发环境事件应急法律机制实施带来诸多积极影响。总之，我国必须建立一整套协调统一的突发事件应急法律体系，以国家层面上的突发环境事件应对法为基本法，制定各个制度的单行法，各地方立法机关据此制定符合本地方实际情况的具体措施。协调统一的突发环境事件应急法律体系的背后，是立法逻辑的顺畅和基本原则的统一。
（二）引入“以人为本”原则和风险预防原则
在实际突发事件应急处置中，政府采取怎样的政策路径，以及如何具体地执行决策，是需要自由裁量的事项。而无论是突发事件本身还是应急处置过程之中，往往同时存在着人身损害和财产损失的事实和风险。“以人为本”原则，正是针对这一现实需要而提出来的，在笔者看来，该原则至少含有以下三层含义：第一，以人为本是全面贯彻落实科学发展观，实现可持续发展的必要途径。
科学发展观的核心是以人为本，在突发环境事件领域，必须将人的需求和人的权利放在首位考虑，5不能不顾人身利益而开展应急工作。第二，在突发环境事件中，以人为本要求必须采取风险预防的政策路径。在突发事件，特别是突发环境事件中，有些损害一旦发生就难以恢复，对于人身的损害尤其如此。因此政府的决策必须首先从预防的角度出发，不论是事发前抑或是事发后。第三，以人为本的基础在于公民的基本权利，就突发环境事件来讲，以人为本来源于公民所享有的环境权。
这之中，包含着公民的环境事务参与权和知情权。在突发环境事件发生后，公民有权了解相关信息并且参与到影响自身利益的相关程序之中，这是公民所享有的基本权利的表达。
风险预防是国际环境法学普遍承认中的基本原则之一，它是指在可能发生重大的或者不可恢复的损害的情况下，及时缺乏充分的科学依据，也应当采取措施预防环境恶化的思想原则。它位于传统上的一般防止原则的延长线上，在损害发生的可能性还不太确定的情况下就采取预防对策这一点上，与传统的防止原则有很大不同。
在我国法律中并没有明确的“风险预防”条款，有的是以损害预防理念为基础的“预防为主”2的规定来讲，风险预防理念，可以说，是对“预防为主”原则的扩大，它认识到人类科学技术的局限性，以及环境损害的特殊性。在突发环境事件应急法律机制这一环境法律制度中，风险预防原则具有更加重要的现实作用。
具体来讲，在应急准备方面，主要集中在应急预案的相关规定问题上，在应急预案的内容中必须明确强调风险预防的基础性地位，并明确规定采取预防措施的时间限制以及相关的责任承担，真正将风险预防的理念贯彻到应急预案之中。在应急处置方面，由于地方人民政府和相关部门在具体措施方面拥有一定的自由裁量权，法律所要做的并不是对每一个具体的行为进行规定，而是在尊重行政机关的专业性的前提下，赋予其一定的自由裁量权，但是必须规定执行法律所必须遵循的风险预防理念。在事后恢复方面，突发环境事件法律制度也必须将风险预防理念纳入到事后恢复程序之中，为杜绝以后可能的衍生事故采取某些必要的措施。因此，在事后恢复阶段采取某些预防措施仍是必要的，也是需要法律予以规定的。
（三）加强公众参与和信息公开制度
我国突发环境事件应急法律机制存在的一个突出问题就是公众参与的空白以及信息公开的迟延。这些不仅可能引发环境群体性事件，也是对公众环境权利的漠视。向公众传达现实危险或风险并不会引起恐慌，相反对公众隐瞒环境风险才是导致社会秩序混乱的真正原因。
公众参与，作为环境法的一项基本原则，不仅具有理论上的意义，而且具有现实的必要性。而信息公开，与公众参与一起，都是由公民的环境权利之中得来，有的学者称之为公民的环境事件知情权和环境事务参与权。但是，为此类权利设定多大的范围，则是立法需要明确的事项。
通过对《突发事件应对法》和相关法规以及据此制定的突发环境事件应急预案的阅读，我们可以发现，对于信息公开的规定是相当简略的，主要是明确了“及时、准确”两个标准，而且主要是政府部门的相关职责，而在法律中并没有要求涉事企业进行相关的报告工作。而对于公众参与程序的规定则几乎是空白，极少有公众参与政府决策活动的规定，而更多的则见诸“国家鼓励和支持”
公众的应急救援、宣传教育等活动。突发环境事件具有引起环境群体性事件的可能，因此将公众纳入到政府决策过程之中存在现实的必要性。综上所述，笔者对我国突发环境事件应急法律机制的公众参与和信息公开制度提出以下建议：
第一，明确政府和企业的信息公开义务，并规定相应的法律责任。在应急准备阶段，政府和企业应当将本地区环境风险评估情况和突发环境事件预防措施向社会公布，并定期公布当地大气、水、土地等重要的环境因素的监测数据，并对此进行科学的分析。在突发环境事件发生后的应急处置阶段，政府和相关企业必须及时、准确地公布事件处置情况和相关数据。在无法同时达到及时性和准确性的时候，应当将及时性放在首位，使可能受到环境污染影响的单位和居民对可能的环境风险进行适当的预防。政府和企业的此项义务是一个积极义务，必须积极主动地将环境信息告知公众。
在事后恢复阶段，政府要对事件进行事后分析，并及时告知公众分析结果。此外，在规定政府和企业的信息公开义务的同时，必须规定违反此项义务所需承担的法律责任，否则对义务的规定将失去意义。
第二，在应急处置和事后恢复过程中增加公众参与程序。公众参与程序可以在很大程度上缓解由环境问题所可能引发的社会问题，3对于公众参与程序在突发环境事件应急法律机制中的体现，可以从应急处置和事后恢复两方面入手。
具体来讲，在应急处置过程中，要促进城市居民委员会和村民委员会的参与，其参与方式可以采取多种方式，比如可以组织相关居民参加环境监测或者应急处理活动，这不仅能够增强公众对环境风险的应对能力，也能在很大程度上缓解由环境风险带来的公众的恐慌心理，更能够起到公众监督的重要作用。在事后恢复过程中，在补偿程序中，要加入公众参与程序，切实平衡公众所受到的环境损害。
完善公众参与和信息公开程序的法律规定的意义还在于，公众参与和信息公开不能成为政府的某种“群众路线”或亲民的举动，而应当成为常态的法律制度。
总之，在我国突发环境事件应急法律机制中在广泛的范围上明确规定公众参与和信息公开既是公民环境权利的必然要求，也是解决现实问题的必要选择。
（四）完善事后处理程序
在我国现行突发环境事件应急法律机制当中，对于事后恢复或事后处理阶段的规定主要集中于对事件本身的调查和环境问题的处置。但是从 4.11 兰州水污染事件的事后处理工作中我们可以看出，单纯地恢复环境的处理方式已经难以满足社会的需要。在事件结束后，相关主体并没有被依据法定程序予以追责，而受害者受到的环境损害也并没有得到相应的赔偿。法律将秩序、正义、自由等价值作为追求，而环境法律也必须要维护环境正义，必须维护环境利益的公平享有和环境损害的公平负担。
环境问题结束了，但是突发环境事件并不必然地就此结束，必须通过常态化的法定程序平衡环境损害，才能够做好突发环境事件的善后工作。就问责制的角度出发，向责任官员的问责是应当的，但谁真正应被问责，还有谁应被问责是每一次突发环境事件成功应对后值得深思的问题。《突发事件应对法》对于官员问责制的规定还比较粗糙，程序化和法制化程度都不高。另外其他的责任主体在突发环境事件中还有待进一步明确。
否则，就如 4.11 兰州水污染事件一般，对几位政府官员进行行政处罚便匆匆了事，受污染影响的居民没有得到相应的赔偿。
据此，笔者对完善我国突发环境事件应急法律机制中的事后恢复程序提出以下立法建议：
第一，法律应当明确要求事件发生地人民政府环境保护部门起诉涉事企业和个人。如果突发环境事件是由于人为原因引起的，那么在事件应急处置工作完成后，必须对相关单位和个人追究其法律责任。在我国，环境保护部门负有代表政府起诉具有环境违法行为的单位和个人的责任。在突发环境事件中，也应当由环境保护部门提起此类诉讼。
这既可以有效地惩治违法者，更重要的是追究违法者的恢复环境的责任。环境事故可能导致环境受到不同程度的损害，但是如果事后由政府出资开展恢复活动便等于环境损害由纳税人买单，那么责任便失去了平衡。
第二，法律应当制定适当程序促进新环保法第五十八条环境公益诉讼条款在突发环境事件中的适用。我国新环保法规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”符合特定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。根据该项制度，在突发环境事件中，对于环境问题的补救可以由政府或特定组织对涉事主体起诉来完成。虽然该法条并未将环境公益诉讼的主体扩展至普通公民，但是《突发事件应对法》或突发环境事件应急法律可以出于突发环境事件的特殊性而制定公民诉讼的有关规定。另外，对于公民受到的环境侵权，虽然根据《中华人民共和国侵权责任法》相关规定，公民自己可以对损害方依据侵权法提起诉讼，维护自身的合法权益。但是法律也应当设定事件发生后，政府告知公民此项权利的义务，由政府促进此类诉讼。
第三，法律应当允许公民对政府在突发环境事件应急处置过程中的行为提起诉讼。即将自 2015 年 5 月 1 日起施行的新的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政诉讼范围进行了拓宽，相应的突发环境事件应急法律机制中应当规定公民对政府的应急行为可以提起行政诉讼。由政府内部上下级之间的监督是无法避免“行政失灵”的，2必须将公众的监督纳入到政府决策过程中，使政府的决策受到法律的检验。
综上所述，突发环境事件应急机制的事后恢复环节必须纳入到法律轨道中，通过常态的法律程序追究违法行为者的法律责任，并对受到损害的主体给予相应补偿。这不仅是维护环境正义的需要，更是解决现实生活中突发环境事件事后所发生的问题的重要手段。
