我国节能与新能源汽车立法完善建议

　　第 5  章 我国节能与新能源汽车立法完善建议。

　　5.1 建立以节能与新能源汽车为主体的法律及政策规范体系。

　　节能与新能源汽车的发展作为我国的国家战略和新型产业之一，必然需要国家的大力支持。国家在出台政策扶持节能与新能源汽车的发展的同时也在积极构建相关的法律规范体系，从节约能源和生态环境保护的角度我国也对相关法律进行修订。我国《节约能源法》和《大气污染防治法》虽然都规定了国家鼓励节能与新能源汽车的发展，但是并没有确立节能的具体目标和措施，也没有限制污染排放的强制性标准。我国在节能环保和能源方面的立法与当前的经济发展和环境客观情况相比相对滞后，而发展节能与新能源汽车产业发展需要有节能和环保方面的立法作为产业发展的依据、目标和任务。

　　美国从《清洁空气法》、《国家能源政策法案》到《2007 年能源促进和投资法案》和《2007 可再生燃料、消费者保护和能源效率法案》不断随着社会的发展调整法律的规定，并以法律形式确定能源政策和目标，规范节能与新能源汽车的发展。德国从能源立法上进行调整，为新能源汽车的发展提供动力支撑，以《可再生能源法》确定了德国可再生能源增长的目标，并且出台一系列生物燃料促进计划的保障性法律法规。

　　日本更是构建了以电动汽车为主的法规体系，从电动汽车的生产到回收每个环节进行监督与规范。因此，在能源和环境立法上，我国应在着重调整《节约能源法》和《大气污染防治法》确立能源节约和发展的目标和任务，并出台与之相匹配的能源保障措施，为该产业的发展提供能源动力和支持。另外，我国在该产业涉及的其他环节的立法也有待完善。从立法态度上，应转变态度从鼓励发展到支持发展，在法律和政策规定中应明确政府坚决发展该产业的决心与态度，给企业和社会以信心和动力。从立法内容上，由于我国该产业发展已经初有成效，应出台相关法规对产业发展进行规范和规制，如新能源的利用、汽车绿色标识的使用、汽车电池回收和整车报废等环节的法律规范，逐步形成完整的法律法规链条以保障节能与新能源汽车发展。

　　在产业政策体系的制定上，应考虑政策的持续性、完整性和及时性。应以节能与新能源汽车产业发展进程和市场经济的发展状况为基础制定符合产业发展的各项政策。当前的产业相关政策庞杂，首先应对现行政策进行调整使之形成完整体系，在此基础上依据产业发展状况和现实需要逐步对政策进行调整。在财政政策上注重时效性和全面性，应在产业发展全过程中挑选重要环节给予财政政策扶持，在税收政策上应考虑产业发展水平和阶段适时调整优惠力度，在基础设施标准体系建设等方面应着重统一标准加快设施建设进度和范围，在地方政策的制定上中央应出台相关政策避免出现地方保护等政策的出台。在整体上，应注重各项政策之间的协调配合和政策的稳定性及渐进性。

　　5.2 制定及时合理的财政扶持法规及政策。

　　5.2.1 制定多元化财政扶持政策。

　　我国政府积极在节能与新能源汽车投入资金研发和补贴，同发达国家相比，由于我国体制的不完善导致，产业链不集中，产业联盟多，科研投入重复比例相对较高。

　　2010 年 6 月国家便出台了私人购买新能源汽车的补贴政策，但有的地方到最近才出台配套补贴政策，甚至个别试点城市至今也没有出台，地方保护色彩明显。再如，有些地方电力部门在电动汽车发展的过程中充当阻碍角色，充电收费高，此外，包括充换电设施、维修与售后等用车环境也成为制约产业发展的重要因素。[63]

　　在此，应借鉴日本以政府为主导发展节能与新能源汽车产业的产业模式，统一产业联盟，形成政府、产业、高校为一体的联合机制。在政府投入方面，吸取美国、德国的经验，不断根据市场和经济形势的变化调整节能与新能源汽车发展规划，调整资金投入比例。[64]

　　依据我国在不同发展阶段的需求，财政政策的制定也应侧重不同环节，如在产业发展初期就应有相关政策对技术研发环节和基础设施建设环节进行财政支持，在产业成熟期应逐渐缩小财政支持的范围和力度，让社会资本充分进入形成以市场为主导的产业发展模式。当前，在财政补贴方面，制定相关政策和法规在加大对节能与新能源汽车产业补贴的同时，加强基础设施和相关配套设施以及节能与新能源汽车使用方面的补贴力度。

　　5.2.2 修订相关政府采购法规。

　　政府对经济进行宏观调控的手段有多种，政府采购由于其性质的特殊性作为其中一种手段，对社会民众有极强的导向和示范效应。政府采购通过导向和示范效应间接维持节能与新能源汽车市场需求的持续性，更有助于带动产业技术的研发和进步，对促进产业市场机制形成有重要影响。我国该产业发展初期由于其本身不具备充分的市场优势更需要政府的引导和支持。政府采购在我国占有很大的市场份额，其导向性明显，汽车采购作为我国政府采购的重要内容之一，其占有较高比重，订单较大。笔者认为，应效仿美日等国，公务车采购大力向新能源汽车倾斜，对能够满足公务使用要求的新能源汽车优先采购。我国也对政府采购政策进行了调整，比如，2013 年 9 月四部委联合发布新能源汽车补贴政策，其中对新增公务车中新能源车的比例做出要求，要求采购比例不得低于 30%.

　　如果以政府采购行为为普通消费者购买和使用节能与新能源汽车起带头示范作用，必须要进一步强化公务用车对该产业发展的支持。可以在大中城市或者示范区域将新能源汽车采购的倾斜范围可以扩大到公共领域和企事业单位，逐步提高新增或更新的车辆中的新能源汽车比例。同时，可以通过制定具有约束性的采购指导手册对其进行指导，如：美国在政府采购中对新能源汽车设置最低限额，强制规定政府采购数量，日本则是在《绿色采购法》这一法律规范中规定政府应优先采购环保物品。[65]

　　这些强制性政策和法规都不仅规定了美国和日本政府等部门优先采购节能与新能源汽车而且还规定了强制采购的数量。不仅使汽车制造商提高了对该产业的研发积极性，也提高了私人消费者的购买兴趣。我国政府虽然也积极倡导政府部门采购节能与新能源汽车，但是一直缺乏强制性标准和数量。因此，我国不仅应将节能与新能源汽车列入政府采购清单，还应在采购的标准和具体数量上进行强制性规定，并且采购的范围应扩大到国家机关、事业单位和团体组织，应加大信息公开加强监督管理等工作。

　　5.3 完善基础设施标准体系建设。

　　基础设施建设是节能与新能源汽车发展的基石。节能与新能源汽车充电桩和充电站的建设是产业发展的重要环节，是体现便利性和提高使用性能的基础。我国当前充电桩和充电站等基础设施的建设进度相对缓慢，掣肘于标准的不统一和高额的建设成本。

　　首先，我国应尽快出台标准，统一充电桩和充电站接口标准，突破充电设施制约瓶颈，加强规划指导，完善标准规范。国家应及时出台节能与新能源汽车基础设施建设的总体规划和建设规划。对基础设施的建设方案、运行模式和电价服务模式出台相应的细则和办法。在以后的城市规划和工程建设中设定标准，为节能与新能源汽车配备停车场预留充电设施建设用地。出台相应的要求，在公共停车场提供充换电设施，在现有公共服务区域，如公路服务区、停车场和车站等区域加快充电设施的建设和配置。其次，加快制定"十三五"期间充电基础设施建设财政奖励办法，督促各地尽快制定有关支持政策并向社会公布，加大对充电基础设施的补贴力度，给予市场稳定的政策预期。在政府扶持的基础上，出台相关的政策使市场资本进入基础设施建设中，投资多元化。如部分基础设施的建设可以以特许经营的方式，通过批准使合格企业获得建设和经营资格，逐渐形成国家、社会资本的共同参与的发展模式。政府可以为投资高、规模大的基础设施建设提供政策性补贴。

　　5.4 调整税收体制合理税收优惠。

　　如按照现行税制，我国民众购买和保有节能与新能源汽车的整体税负相对于其他国家较重。我国从 2008 年 9 月 1 日起调整了汽车的消费税，提高大排量乘用车的消费税税率，以及降低小排量乘用车的消费税税率。2012 年 1 月 1 日经国务院批准，对车船税进行调整，对节能车船和新能源车船设定了不同的标准，对前者实行减半征收后者免征车船税。

　　目前我国对新能源汽车税收政策还未向美国、日本那样充分发挥杠杆调节作用。

　　江西财经大学的王琦，王昊辉通过市场调查得出："总体来说，消费者最为担心的是燃料成本过高和价格昂贵" 的结论。[66]

　　如按照现行税制，我国民众购买和保有节能与新能源汽车的整体税负相对于其他国家较重。如：美国在联邦税收优惠前，雪佛兰Volt 成本约 40000 美元、尼桑 Leaf 成本 32780 美元。2009 年美国复苏与再投资法案提供 7500 美元的税收抵免合格的电动驱动车辆，从而减少 Volt 和尼桑的价格分别为32500 美元和 25280 美元。[67]

　　美国在节能与新能源汽车领域的税收优惠涉及新能源汽车生产、销售、使用各个环节，并针对不同汽车类型实施差别化的税收政策。德国依据 CO2 排放量和发动机排量征收年度保有税，对新能源汽车免征五年年度保有税，五年后按重量征税。日本实施的"绿色税制",其中对节能与新能源汽车实行税收优惠政策，在该税制下消费者购买新能源汽车可以享受免征重量税和购置税的税收优惠。[68]

　　我国现阶段为了控制能源消耗与生态环境保护汽车产业的发展主要是以控制购买力为目标。节能与新能源汽车恰是因为其节能环保的特性才成为当前国家重点扶持和发展的产业，作为新兴产业在技术尚未成熟的情况下高额的研发成本如果缺乏财政补贴或税收优惠，在市场经济下研发成本转为购买成本，最终会由消费者承担。笔者认为，在保障总体税收平衡的条件下，降低汽车企业在研发生产环节和消费者购买环节的税收额度，对这两个环节增加税收优惠，而在其他环节如消费者使用汽车环节增加税收额度减少税收优惠，转变传统汽车产业的税收征收机制。调整传统税收体制，结合我国当前环境和经济状况，借鉴美国实行差别化税收政策，对高能耗、高污染的车辆征收高税额，对节能、低排放、少污染的新能源汽车征收抵税额。在当前，节能与新能源汽车产业发展的初期，税收作为调节产业发展的有效杠杆应主要以维护产业平衡和快速发展为主，各阶段的目标有所不同在税收政策的设置上也应加强政策的持续性和落实力。此外，在制定税收政策时还要注重市场机制与税收政策之间的和谐，避免由于制度矛盾和抵触降低制度调控能力和效果的现象。

　　5.5 破除地方壁垒加强区域合作。

　　在发展节能与新能源汽车的近几年来，全国各省及地区纷纷抢占市场先机，一些地方政府陆续发布了该地对节能与新能源汽车的法规和政策，这些规范性文件成为该产业在快速兴起的关键因素和重要调控杠杆。

　　然而，该产业在我国发展尚未成熟，仍处于发展阶段在技术和标准等尚未统一的前提下各地出台的不同的示范推广和补贴政策仍有限制产业发展的可能。笔者发现，当前一些城市对节能与新能源汽车的市场准入设定不同的标准，如限制外地品牌节能与新能源汽车进入本省（市）等情况，这样的市场准入规则严重制约了产业的扩大和发展。另外，各地财政政策的不同也限制了产业的扩张，各省对节能与新能源汽车补贴标准不同导致相同车辆不同地区消费者购买价格差异。[69]

　　笔者认为，相关部门应出台相关政策打破区域壁垒统筹规划产业发展、逐步开放市场，使企业公开竞争，才能提高市场活力。当前，北京节能与新能源汽车的市场正逐步放开，一些外地汽车制造企业如比亚迪、江淮汽车、上汽集团等企业入围《北京市示范应用新能源小客车生产企业及产品目录》，部分外地汽车产品也入围产品目录之中，在北京汽车消费市场公平竞争的氛围逐步加强。该行为应在全国范围内进行推广，中央应及时调整政策方向使不同品牌、不同产地的节能一新能源汽车在同一市场上享受同样的补贴和优惠政策。打破地方保护壁垒，取消限行限购，加强质量安全监管，建立统一开放、有序竞争的全国市场。