财政教育经费管理的理论基础

　　第 2 章 财政教育经费管理的理论基础

　　2.1 公共财政理论

　　2.1.1 公共财政的涵义

　　公共财政是市场经济下的政府财政，其经济实质就是市场经济财政。公共财政的主要内容就是：因为存在市场失灵的状态，将导致无人提供能够满足公共需求的基本公共产品。为弥补这一空白，必须靠市场以外的力量，即政府的力量来解决。而政府只能提供公共服务领域的公共产品的领域，不能超于这个界限。因此，立法部门必须进行立法规范，对政府提供公共产品的范围进行明确的界定，保证政府不超越这一领域提供公共产品，影响市场。公共财政的实际要义在于预算法治和民主财政的政治实质内涵，而不在于“市场失灵”的这一经济逻辑起因。

　　综上所述，公共财政就是以满足社会的基本公共需要为主旨而开展的政府收支活动，或运行的财政运行机制模式。

　　2.1.2 公共财政的特征

　　2.1.2.1 运行目标的公共性

　　在现代市场经济条件下，应将满足社会公共需要视为开展国家财政活动的基本出发点和财政运行的基本取向，这也是国家财政活动需要遵照的指导性的原则。我国实行的社会主义市场经济，是由多元化投资者、生产经营者和消费者共同构成的竞争性经济。政府包括国家财政的一项基本职责，就是面向全社会成员，并为其提供公共产品和公共服务，使全国不同地区的多种经济成分、多元市场主体和经济实体，都能享受到必要的社会投资，以及生产经营所需的公共性基础设施和条件，并保障市场竞争环境的公平性和市场经济秩序的有序性。只有这样，国民经济才能得到持续、稳定、协调地发展。与此同时，国家还应当充分发挥收入分配的调节或再分配职能，建立健全社会福利和保障制度，尽职、尽责、尽力地促进全社会的公共分配，增进社会公众的福利，提高社会公众的生活水平。

　　2.1.2.2 收支活动的公共性

　　社会主义市场经济条件下的财政收入的主要来源，是社会经济生活中市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋。与计划经济体制下的财政收入的主要来源相比，具有更加明显的广泛性、公共性。因此，国家理所当然应该坚持“取之于民，用之于民”的收支原则。因此，国家财政经费的安排、使用，必须集中用于社会公共需要或公共性支出方面，具体包括：国家政权机构的运转保障、社会公共基础设施建设、国防和教、科、文、卫等社会事业的发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和保障制度的建设，等等。

　　2.1.2.3 行为的规范、法制性

　　在现代市场经济条件下，政府的各项事权均是通过立法程序来规定，并通过相关的法律来加以明确界定的。从本质上讲，财政是国家政权的物质基础，财政行为是国家职能之一。因此，财政职能是遵照立法程序，按照相关的法律，由政府的事权范围所决定的，必然相应具有法制性、规范性的特点。

　　2.1.2.4 对市场失灵的弥补作用

　　非市场营利性的公共财政的特征之一，就是应对市场失灵具有弥补作用。

　　一旦市场出现失灵的状态，将使得公共需求的基本公共产品无人提供。为弥补这一空白，必须靠市场以外的力量，即政府的力量来弥补、解决。

　　2.1.3 公共财政的职能

　　目前，国内学术界对公共财政的五项基本职能较为认可：第一项职能是支持经济体制创新，第二项职能是管理国有资产，第三项职能是建立财政投融资管理体系，第四项职能是调节收入分配，第五项职能是促进经济的稳定发展。但也有些专家学者提出，在中国实行“公共财政”的本意是顺应社会主义市场经济的要求，让财政退出竞争性资源领域。但从目前的实际情况来看，有些问题还需要进一步探讨：

　　首先，主张财政退出竞争性投资领域是对的，但必须充分考虑并尊重我国当前的实际情况，在相当长的一段时期内，我国经济仍将处于发展中阶段，将面临着艰巨的稳增长、调结构的任务。而从实行市场经济的国家的发展经验来看，不可能依靠市场自动调节来实现经济结构的自发调整；只有充分发挥财政的资源配置职能，才是解决问题的关键所在。

　　其次，对竞争性领域的界定也应具体问题具体分析，区别对待。对于关系国民经济命脉的基础产业（部门），如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等，虽然具有一定的竞争性和垄断性，但在当前我国资本市场还不发达的这一现状下，必须发挥财政的配置资源职能，才能使这些关乎国计民生的基础产业（部门）得到快速发展。

　　最后，在过去、现在以及将来的很长一段时间内，我国财政收入的主要来源，都是竞争性行业（部门）的大中型国有企业。尽管这些企业最终都将通过实行股份制改造，走向市场，面对竞争，但这必然需要一个较长的时间和过程。

　　在当前的经济形势下，这些大中型国有企业仍然需要财政资金的直接支持，或者给予一些优惠政策的扶持。

　　2.1.4 社会主义公共财政与西方公共财政的区别

　　2.1.4.1 国有经济在经济中的地位和作用存在着差异

　　从分配主体的本身来看，社会主义公共财政与西方公共财政两者基本上是一样的，都是作为国家管理者的的政府。但由于分处两种的不同社会制度，西方公共财政不存在国有资产财政，而我国却存在国有资产财政。这就是说，西方公共财政就是整个完整的财政，而我国的社会主义公共财政仅是整个完整财政的一部分。因此，我国的社会主义公共财政是结合国有资产财政的运作而进行运作的。在社会主义公共财政的运行过程中，尽管国家财政遵循政企分开的原则，支持国有企业的运营，但依然对其建立、生产运营的引导、监督、调控、资产保值和增值，以及取得和合理分配使用收入等方面负有职责。

　　2.1.4.2 公共财政所反映的经济的性质存在不同

　　由于西方公共财政和社会主义公共财政所体现的是两种截然不同的生产方式、社会制度和经济关系，这决定了两者之间必然具有不同的阶级属性，因而，根据政府这一国家政权行使主体具体意愿实行的公共财政所反映的经济的性质也必然不同。资产阶级财政学将政治、党派、宗教等一切都归结为经济范畴。

　　而我国根据马克思主义的基本原理，认为政治是经济的集中体现，政治工作是经济工作的统帅，具有灵魂的位置。
　
　　2.2 绩效管理理论
　　
　　2.2.1 绩效管理的涵义

　　所谓绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续的、循环的过程。这是旨在通过激励和帮助员工获得更加优异绩效，从而实现组织发展目标的一种管理方法。绩效管理的最终目标，就是充分激发员工的工作热情，提高员工的业务能力和职业素质，进而持续提升个人绩效、部门绩效和组织绩效，以推进公司绩效的整体改善。

　　绩效管理所要解决的主要问题包括以下五个方面：一是如何确定有效的目标。二是如何在管理者与员工之间达成共同的目标。三是如何引导员工朝着正确的目标开展工作。四是如何监控实现目标的全过程。五是如何评价实现的业绩，以及如何改进目标业绩。

　　绩效管理是一个管理者与员工之间持续不断地、相互作用的业务管理的循环进展过程，终极目标就是实现业绩的改进。与许多人通常所理解的“绩效”意义不太一样，在绩效管理中，绩效的意义，首先是一种结果，即完成了什么；其次是强调过程，即是用什么样的行为完成的；第三才是绩效本身的素质。
　　
　　2.2.2 实施绩效管理的意义

　　2.2.2.1 绩效管理有利于实现企业的经营目标

　　企业的发展战略，确定了绩效管理的目标。通过绩效管理，可以将企业的战略目标逐层逐级分解为各个部门和各个员工的具体工作目标。根据具体工作目标，就可以确定不同部门和个人的绩效目标。通过具体的绩效评价，可以对员工的工作结果进行及时反馈，发现并及时修正工作中存在的问题，改善员工的工作，提升工作业绩，从而促使企业的业绩的提升，最终实现企业的战略目标，企业从而进入良性循环发展。

　　2.2.2.2 绩效管理有利于满足员工的需求

　　企业中，每个员工的需求不尽相同。当员工基本的需求满足后，员工最希望知道是自己的绩效水平到底如何，这是为了今后需求发展而必须明确的努力方向，也是员工自我尊重和自我实现的需求的具体表现之一。如果没有考核，或者考核不准确，员工就会失去努力的目标和方向，将面临茫然不知所措的情况。

　　2.2.2.3 绩效管理有利于解决管理中存在的问题

　　员工绩效水平的高低与其自身的素质和努力程度有关，更与企业管理制度、管理理念和企业文化、管理风格有关。通过绩效评价和反馈，可以发现企业管理中存在的问题，并及时加以解决，使企业能够顺利地向前发展。

　　2.2.2.4 绩效管理有利于配合人力资源管理体系的运行

　　绩效管理的依据和基础是企业的发展战略和文化。绩效管理的目标，从根本上来说，就是为了实现企业的发展战略目标。绩效管理与人力资源管理体系的运行是紧密相关的。第一，制定绩效考核指标体系的关键环节就是通过工作分析，明确岗位职责。第二，员工工作绩效的直接影响因素之一是招聘工作的质量了第三，提高员工工作绩效的重要手段和主要方法就是加强培训。第四，薪酬体系的构建必须与绩效考核结果相衔接，根据绩效情况发放薪酬，才能真正激励员工更好地工作、更好地为企业服务。

　　2.3 教育机会均等理论

　　2.3.1 教育机会均等的涵义

　　1948 年，联合国大会在《世界人权宣言》中特别提出两项原则：废除种族歧视，以及人人具有均等地受教育的权利。这成为了国际社会“教育机会均等”观念形成的标志。这两项原则也构成了“教育机会均等”概念的核心。

　　教育机会均等是指每个社会成员均可在教育中获得自然、社会或文化方面的不利条件的补偿。不论其种族、民族、性别、宗教信仰、经济地位和政治地位等各方面有何不同，每个社会成员都应该享有同等的受教育机会和权利。这里的均等强调的并非受教育的“结果”均等，而是“机会”均等。“机会”均等主要表现在：每个社会成员都享有同等的机会，接受最基本的教育，即共同性的义务教育，也可以称之为国民教育；每个社会成员都享有同等的机会，接受符合其发展能力的教育，即非共同性的教育，也可以称之为人才教育；对于身心有缺陷的儿童，应当为其提供符合其能力特征的教育，即特殊教育。

　　2.3.2 社会公平与教育机会均等的联系

　　社会公平是指在利益关系上，人们之间的无差别性，以及参与社会活动的平等机会和权利。社会公平与教育机会均等有着极为紧密的联系。

　　一方面，社会公平是实现教育机会均等的重要基础。从历史唯物论的观点来看，人类社会是一个有机系统，必须在建立社会公平的实践基础上，才能实现教育机会均等。目前，教育机会不均等的现象仍有其历史必然性。但随着社会生产力的迅速发展，社会成员受平等教育的权力将不断扩大，社会将越来越有可能为每个社会成员提供与其能力相符的教育机会。

　　另一方面，教育机会均等是社会公平的重要内容之一。第一，教育机会均等是建立社会公平的重要基础之一。第二，教育机会均等是推动社会公平的有效途径之一。第三，教育机会均等是社会公平的检验标尺之一。第三方面，实现社会公平必然要求实现教育机会均等。实现社会公平，要求每个社会成员在各方面都享有公平的机会和权利，而教育机会均等恰恰是人们最应享有的基本权利。保障每个社会成员都能享受到与其个体发展相适应的教育，推进教育机会均等，能够充分开发人的智力潜能，有利于提高人的综合素质，有利于更好地满足人的精神需求，有利于人更加深刻地认识社会公平的价值，从而更努力地推进社会公平。