地方政府融资平台探究绪论

　　第 1 章 绪论

　　1.1 研究的问题和背景

　　本文的研究主要基于以下背景：

　　08 年金融危机以来，为了减小国际金融危机对中国经济的负面影响，中央政府于 2008 年 11 月提出了 4 万亿的“保增长，扩内需”的经济刺激政策，4万亿投资中有 1.8 万亿由中央政府承担，剩余部分由各省的地方政府财政收入来承担，但在当年由于土地市场遇冷，全国地方政府的土地出让金收入大幅下滑，与此同时，中央政府推行的的巨额经济刺激计划又要求地方政府通过加大公共支出来拉动投资和消费需求，此消彼长，地方政府的资金缺口显着加大，地方政府的资金需求越来越迫切，在此前提下，中国人民银行和银监会联合发布了关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，要求各地分支金融机构支持有条件的地方政府组建投融资平台，鼓励地方政府通过具有相关功能的投融资平台来筹集资金。这类平台常见的形式有：水务投资管理公司，城市建设投资管理公司，开发区建设投资公司等等，通过这些融资平台公司发行各种融资工具譬如企业债，中期票据等等来筹集资金，也拓宽了当地政府投资项目的融资渠道，解决部分资金短缺问题。在此背景下，地方政府融资平台建设进入了高速增长期。

　　在经历了 4 年的大规模举债高速发展后，地方政府融资平台于 2012 年进入了债务偿还高峰，大部分债务偿还集中于 2012 到 2015 年，而各级政府包括当地主政者“管借不管还”的思想开始泛滥，2011 年，云南高速公路向债权银行发函，表示即日起只还息不不还本。上海申虹投资发展有限公司的相关债务面临正常业务调整并可能展期，此时地方政府融资平台的违约风险已经越来越高，地方政府融资平台的偿债能力也遭到社会各方质疑，为了稳定已经向个地方政府融资平台发放贷款的国内各家金融机构，应对即将到来的偿债高峰，2012 年银监会开始研究对策并且提出对地方政府融资平台的存量贷款进行有条件的展期，期限暂定为 4 年。同时，2012 年中国经济表现疲软，各地方政府纷纷推出经济刺激方案，又称为地方版的 4 万亿，资金来源也未确定，这又加大了国内二三线城市的资金压力，部分财政实力较强的一线城市也未能避免，旧债未偿，新债又出，至此，部分财政实力较弱的区县级政府融资平台开始进入借新还旧的循环，正常经营活动变得有名无实，地方还债压力也越来越大，随着这些问题渐渐浮出水面，媒体以及公众舆论对此这些问题也越来越重视，地方政府债务究竟能不能安全解决，数量庞大的政府融资平台公司的未来发展到底去向何方，如何更好的规范融资平台的融资行为来防范各类风险，本文选取了西南地区一个地级市的融资平台作为研究对象，希望通过对此主体的融资管理体系，发展方向来研究探讨这些问题，提出一些有实践价值的建议。

　　1.2 地方政府融资平台基本概念的界定及理论基础

　　1.2.1 地方政府融资平台基本概念的界定

　　根据银监会的定义，地方政府融资平台是指由地方政府出资成立的，授权进行公共基础设施类项目的开发，经营管理和对外融资活动，主要以经营收入，公共设施收费和财政资金作为还款来源的企（事）业法人机构。

　　1.2.2 地方政府融资平台举债融资的理论基础及其合理性

　　黄新华（2003）在《公共部门经济学》中清晰概括了政府在社会经济发展中所应该、也是必须发挥的作用，也提出了政府的基本经济职能之一，提供公共物品，包括，建立和维护国防、治安安全系统，修建和维护公共交通系统，建设管理和维护市政工程系统，建立和发展邮政通信系统，建立从事基础研究、前沿学科和有战略意义的发明的科研机构，发展教育事业，发展公共文化娱乐事业。政府的基本职责之一，就是建设并维持公共事业及公共设施。

　　姜彬（2008）认为地方政府事权大多刚性较强，所需支出基数大，而我国《预算法》不允许地方政府举债，在巨大的资金需求下，政府和银行才设计出由政府组建融资平台贷款，地方财政进行担保这一模式。

　　周雪光（2005）指出地方政府官员真正关心的是他们自身的职业生涯的晋升或避免被淘汰出局，这个时候借债就成为了突破已有资金预算约束的最佳策略。

　　詹向阳（2010）认为地方政府融资平台的产生是地方政府投融资机制的改革和创新，在募集资金，协调公共资源，促进城市基础设施建设发展等方面做出了很好的贡献。

　　唐洋军（2011）分别从理论和现实两方面政府融资平台产生的必然性。

　　在市场经济环境下，公共财政投资是政府实现资源配置职能最直接、最有效，也是最主要的手段之一，可以实现对全社会有限的经济资源进行最有效的配置，满足公共的需要。政府财政支出的数量和结构，能弥补市场缺陷所造成的不足，也在一定程度上引导社会资源在不同地区、不同部门按照政府意图流动，使社会资源按照有利于社会经济发展的方向组合，形成优化的资产结构和产业结构，实现资源合理配置的目标。

　　而在当今社会，虽然政府有着建设并维持公共事业及公共设施的职责，但是政府并不是专门的公益性机构，完全依靠地方政府来进行只有投入没有收益的投资是不太现实的。近几年地方放政府光靠发行城投债或者银行贷款也并不能真正满足政府的资金需求，所以，成立各类融资平台，在政府的统一指导下进行有计划的规范的融资活动，让政府部门真正从以前繁重的融资任务中解放出来，也让政府由融资的参与者变成融资的审批者，提高了政府部门的工作效率，走出了政府部门专业融资人才不够的困境。

　　1.2.3 地方政府成立融资平台，通过融资平台融资的必要性

　　一是有效拓宽了融资渠道。地方政府投融资平台体系的建立，改变了过去主要以银行贷款为渠道的融资模式，通过整合政府旗下的众多的优质资产譬如旅游资源，公共交通服务等，让这些优质资源进一步做大做强，在发展壮大的同时也提升了其公开形象，也能为社会公众提供更好的服务。这几年，证券市场的 ABS 和公私合营 PPP 模式等各种融资工具的创新 ,也为做大以后的融资平台提供了更多的融资选择，在国家政策的支持下，融资平台还有更大的发展空间。

　　二是避免国有资产流失，实现了保值增值的目的。通过成立融资平台，将存量国有企业的股权及资产注入平台公司，并且通过土地，无形资产的重新估值不断做大其资本金规模，更将以前政府部门名下的经营性房产在产权交易所进行挂牌交易，实现了国有资产的保值增值的目的，并为后续盘活各种资产打下了良好的基础。

　　三是有效改善了民生，带动了当地经济发展。政府通过平台公司融资，加大了对城市综合服务配套设施的投资，加强了对公益性事业譬如教育、医疗卫生等基础设施的建设，居民居住舒适程度得到提高。总而言之，地方城市的建设和经济发展离不开投融资平台，投融资平台的良好持续性发展也离不开政府的政策支持。用兴市投资公司的子公司之一兴市旅游公司举例，其管辖的青城山旅游景区，以前因为资金，企业规模受限，作为中国道教的发源地，在全国向来名声不显，但是在这几年政府对兴市公司的整合下，做大了公司规模，由09 年的 12 亿总资产发展成现在的 49 亿，其间接融资的能力也得到提升，通过新募集的专项资金投入，青城山有了自己的索道，翻新了许多景区的设施，接待游客能力也大大提高，景区周边的酒店，温泉等休闲度假设施也日益完善，来都江堰旅游的群众也越来越多，更带动了都江堰地区其他行业的发展。

　　1.3 研究的目标内容

　　一方面面对不断增长的公共财政支出和资金需求，融资平台公司原有的传统的靠银行长期贷款来开发项目及基础设施建设的方式已经变得跟不上发展的形势，日益增长的还款压力和地方政府发展建设资金的缺口成为影响融资平台下一步发展的重要因素，那么，在现在的客观条件下，通过分析融资平台面临的各种困难，摒弃近几年高速发展所带来的各种弊端，根据之前的各种融资经验重新研究新的融资方式，结合融资市场的各种创新融资工具，分析其可行性，并提出具体可操作的方案，既能缓解日益繁重的资金压力，也能为城市发展产生促进作用。

　　另一方面通过研究国外地方政府融资现状和发展历程，总结出可供国内地方政府融资借鉴的经验，为找出适合国内融资平台发展建设的新方向提供事实依据，也为兴市投资公司之后的升级转型之路指明方向议。通过分析兴市投资公司日后的经营过程中可能遇到的各种经营风险，政策风险等等，找出公司运行中存在的现实问题，提出解决问题的可行性方案和防范风险的措施，完并结合当今社会新的融资形式，继续完善融资平台的融资体系，规避融资风险，为更好的实现融资平台经营实体化这个理念而做出更多的贡献。

　　1.4 论文的创新点

　　本文创新点基于两方面，第一：由于社会公众之前对政府融资平台的负面评价较多，本文从社会公共财政理论出发，论证公共基础设施的属性和政府融资平台存在的必要性，肯定政府融资平台为各地方政府在城镇化建设和提高百姓居住舒适度及生活水平做出的贡献，并不回避近几年融资平台在高速发展的过程中出现了许多问题，并探讨性的提出了如何解决问题的一些思路。

　　第二：本文选取了真实存在的一个政府融资平台公司，对这个企业的政府融资功能和自身的融资体系存在的问题进行分析和研究，对企业在融资过程中存在的各方面的风险进行评估和预防，测算企业的各项财务指标来合理规划企业未来的融资工具配比，从而合理的降低企业融资成本，分析企业经营过程中面临的各种风险，有的放矢，改善经营状况，规避融资风险，最终来验证中央政府提出的一个地方政府融资平台的发展方向和概念--融资平台实体化，并验证此发展方向的必要性和合理性。