国内外地方政府融资现状

　　第 2 章 研究现状及国内外地方政府融资现状

　　2.1 研究现状

　　在国外，学者们早就开始对地方政府融资进行研究，并且对政府的基础职能和负债方面形成了一定的看法。Hayek（1945）认为地方政府比中央政府更能了解本地区公众对公共产品的需求信息，也能更好的提供符合群众偏好的公共产品和服务。[7]Samuelson（1954）认为公共产品具有非竞争性和非排他性特征，免费搭车者的存在使得市场很难或者不可能有效的提供产品，为了有效的弥补市场失灵，地方政府必须介入以扩大公共产品的生产和供给。[8]Musgrave（1959）指出资源配置职能应由地方政府负责，中央和地方之间的税收划分有利于资源配置经济效率和社会福利水平的提高。[9]Rebelo（1993）研究了 28 个国家 1970-1988 年的公共投资与经济增长的关系，证明了公共投资与经济增长正相关。[10]Jeanne,Guscina （2006）系统论证了发展中国家的债务问题，也详细分析了公共债务的组成以及可能出现的新风险。[11]

　　Dennis.A.Rondinelli（2007）阐述了随着发展中国家城镇化的推进，通过多种渠道融资来实现城市公共服务和基础设施建设，有利于促进城市的可持续发展。[12]而在国内，由于融资平台近年来的债务风险越来越被大家所重视，国内学者的研究方向主要集中在两方面。一方面是对融资平台急速扩张带来的各种问题和风险种类进行的研究。

　　张晔明（2010）认为，地方政府融资平台存在着信息不透明，运作不规范，资产负债率高，经营收入低，主要依靠政府补贴，市场化运作程度低。[13]唐岫立（2009）认为地方政府融资平台存在着借款主体的制度性缺陷，第一还款来源难以保障。地方财政收入增长的持续性和地方预算结余的不确定性增加，政府项目还款来源保证水平下降。巴曙松（2009）分别从宏观和微观的角度阐述了融资平台的风险和表现，并认为应该从多方面促进地方政府融资平台的市场化透明改革。[15]

　　邝华清 （2010）指出了地方政府融资平台的风险主要表现为财政风险和金融风险。[16]赵璧（2011）认为地方政府融资平台存在如下风险：偿债风险和道德风险，财政风险，信用风险，宏观经济波动风险。[17]另一方面则是针对具体的某地区融资平台进行具体分析，研究该平台的风险和问题及完善措施。

　　沈谦（2010）通过对德安县政府融资平台的调查，指出地方政府融资平台存在偿债风险、隐性财政风险、法律风险、银行流动性风险，并提出相应的化解风险的对策建议。[18]袁亚敏（2010）等人对浙江某地区的政府融资平台的实际情况进行调研，在全面分析该地区融资平台特点的基础上，提出完善地方政府融资平台发展的几点对策建议。[19]

　　周佳嵋，李茜（2011）结合重庆市 22 个县的县级级融资平台的实际情况，构建了县级地方政府融资平台的债务偿还估算模型，并提出防范县级政府融资平台风险的几点对策建议。[20]

　　王冀宁（2010）分析了我国地方政府融资平台相关利益的演化均衡问题，认为融资平台的运作实际上是地方政府，中央政府和银行三者之间的博弈，产生的一种暂时均衡的状态，而管理部门要做的就是把不同主题的利益需求放在一套透明，规范的机制里，形成一种共赢局面。[21]

　　罗军（2010）通过对某省融资平台现状的分析，认为融资平台主要的风险集中在承贷和还贷主体未完全一体化，杠杆率高，还款依赖地方政府，并相应的提出了地方政府要举债有责，负债有度，用债有方，管债有规的对策。[22]

　　杜军旗（2010）对地方政府融资中涉及的基础设施建设进行了分析，发现政府投资运营模式在实践中是缺乏积极性和约束性的，普遍存在基础设施建设效率低下的问题，对城市基础设施投资运营进行市场化改革势在必行。[23]

　　魏国雄（2009）建议对地方政府融资平台贷款要采取银团贷款方式，这样可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款的集中度风险，通过设定贷款额度来控制风险，还可以有效方式贷款被挪用。[24]

　　丁学海（2009）分析了地方政府融资平台给银行信贷带来的风险，随着融资平台贷款额度越来越大，银行信贷风险也在不断累积，建议银行对融资平台贷款有一个限定额度，防止过度融资。[25]

　　梁鸿建（2008）论述了融资平台类贷款在全国金融资产中的比重决定了融资平台风险管理的成败和国家金融财政体系的稳定，所以控制好融资平台类贷款的比重，也有利于国家金融市场的长期健康发展。[26]

　　2.2 国外地方政府融资现状

　　2.2.1 美国地方政府融资现状

　　美国是联邦制国家，联邦（即中央政府）是在州的基础上组成的，所以州的权利很大，除了外交以及军事外，州几乎就是一个独立的“小国”:有自己的法律、税收、警察、教育、选举制度，这和中国的政治体制很不一样。在州的范围内，有县（county）以及各种自治行政体（Municipality），比如市、镇等。

　　而美国的地方政府融资行为，实际上就是州政府和各县市政府的融资行为。州政府和各地方政府融资主要是通过发行市政债和市政票据来募集资金。

　　最早的美国市政债是由纽约市政府于 1812 年为开凿运河而发行的债券。到目前为止，美国已经形成了全球规模最大、监管较为完善的市政债券市场。其市政债券主要有两种形式：以发行机构的全部信用即税收收入作为担保的一般责任债券和以项目收益来偿还的收益债券。

　　一般责任债券（General Obligation Bonds）是由发行方的税收能力来支持的。

　　也被称为满信用债券（full faith and credit bonds）。因为他们是由发行的地方政府的全额信用来支撑的。只有那些有征税能力的发行方可以发行一般责任债券。

　　一般责任债券的期限一般为 1 年到 30 年甚至更久。一般责任债券的发行主要为用来为不能产生营业收入的地方政府项目募资，比如公立学校或政府办公建筑。

　　尽管多数一般责任债券是由州，市或镇发行，由地税作为还款保证，但实际上，任何地方政府可以收缴上来的资金，如连锁加盟税，停车费，公司登记费以及收回的所欠税款都可以被用来还款。需要提到的是，因为一般责任债券是靠当地税收来支持的，也因此需要取得当地所有纳税人的同意。所以债券的募集书上会声明发行方有权征收税赋。

　　收益债券（Revenue Bond）指的是用来为可以产生营业收入的项目来融资的债券。这些收入产生的主体是地方市政企业（Municipal Enterprise），收入是从具体一家这类企业的运营（Operation of a specific municipal enterprise）中产生的。产生的收入（Municipal Enterprise Revenues – User Charge）来自于项目运营中的用户收费。例如高速公路费，机场运营收入，上下水使用费，医院营业收入等。这种债券的发行基于使用者将最终支付项目费用。

　　当然，和一般责任债券不一样的是收益债券不是由发行方税收的全信用来支撑的，仅仅由项目收入来支撑。比起以全信用来支撑的“一般责任债券”,收入债券的风险高一些，因此收益也比同一发行方发行的一般责任债券的收益高。

　　由于收入债券不以地方政府征税能力来支撑，它的发行可能就不受债务限度的限制，这两者之间没有关联，也不要求公民投票同意来发行，更不用州或地区政府的一般收入来偿还。一般包括飞机场，发电厂，医院和养老院，建房，公共交通系统，收费高速公路和桥梁，上下水系统等通过发行收入债券来进行融资。虽然由于不占用税收资源，因而不需要公民投票通过，收入债券在发行前还是要符合一套要求的流程。首先，当考虑发行收入债券时，要由独立的专家团队来确定这样一个项目是否需要，建成的设施是否能在顾客愿意付出的费用的情况下，提供服务这样的发行可行性研究。

　　一般而言，市政债券具有以下的特征：

　　1. 发行主体是地方政府或其授权机构

　　市政债券的发行主体是地方政府或其指定的地方市政企业。地方政府这个发债主体属于特殊的法人，市政债券的信用等级就相当于当地政府的信用等级，从这一点来说，政府信用还是远远高于大部分企业的信用，所以市政债券的风险除了比国债高之外，还是要远远低于企业债的。

　　2. 募集资金用于公共服务

　　市政债券筹集的资金一般都用于非盈利和公益性项目，募集的资金基本上都投入到譬如医院，学校，机场，高速公路等基础设施和公益性项目的建设。

　　3. 信用风险较低

　　市政债券的还款来源为地方税收收入或投入公共项目的收入，所以其违约风险非常低，除非遇到整个城市破产，当然，在信息透明度非常高的美国，在破产之前也会有金融机构进行持续评级，社会公众一旦评级降低或者风险越来越大就可以选择抛售，承担损失的可能性还是比较小。

　　4. 税收减免

　　在美国，因为市政债券筹集的资金是用于地方的公共服务支出，市政债券的还款来源也是当地政府的税收收入或公共项目的收入，假如对市政债券征税，也就等于向当地政府收税，这就等于是承担了双重税负。因此，投资市政债券的利息收入一般都免于征税，在税负较重的美国，市政债券的这一特点，吸引了大多数的老百姓和机构来投资，这也是市政债券最大的优势。

　　5. 民众参与度高

　　就发达国家经验看，成熟的市政债已成为一种机制。发债时须有市民或者市民委员会监督，且市政债的投资者具有广泛的市民参与性质。例如，美国市政债的投资者主要有银行、保险公司、基金和个人投资者，以个人和各类基金会为主，两者持有比例一般达 75%.