青岛旅游资源整合开发保障

　　第四节 整合开发保障

　　一、 管理机制保障

　　经过前些年的努力，青岛西海岸的旅游业有了较大发展，但由于此区域内原属两个行政区管辖，各自对辖区内的旅游资源进行开发和经营管理，缺乏统筹发展，而且旅游业资金投入不足，基础设施仍较薄弱，旅游专业化经营管理水平不高，缺乏可持续发展的后劲。西海岸新区批复后，整个区域实现全面融合发展，为推动旅游经营管理创新，提供了契机和平台。

　　（一） 高规格搭建政府领导架构
　　
　　青岛西海岸旅游资源数量多、分布广，实施整合开发涉及到多个社会层面，而且在这方面尚缺乏典型经验可供参考，必须形成权威的政府管理机构。由于青岛西海岸在推进发展过程中，近阶段采取了西海岸管委、功能区和镇街的三级行政管理体制，而旅游资源又分布在不同的功能区和镇街，尤其需要建立完善旅游领导体制，以实施对整个区域旅游工作的有效领导和管理。因此，鉴于旅游业对于青岛西海岸未来发展的重要性，应成立由新区行政首长负总责、政府相关职能部负责人参加的门的旅游工作委员会，统筹调度协调和推进旅游资源整合开发工作。在此基础上，还应分别围绕旅游项目招商建设、旅游应急管理、旅游基础设施投资管理、旅游形象宣传和市场开拓等方面，健全相应的部门或工作小组，完善其职能，并以旅游工作联席会议等制度形式，定期研究和协调解决工作中遇到的各类困难和问题，形成推进山海岛旅游资源整合开发的总体合力。

　　（二） 实行灵活多样的经营管理模式

　　针对不同的旅游资源，采取不同的经营管理模式。如对于藏马山度假区，采取的是民营企业进行土地总体租赁和部分地块“摘地”的混合模式，取得了多达万亩的承包经营权，然后按照审批后的规划，由企业自主进行融资开发，其特点是所有权和经营权分离、资源开发权和保护权分离；小珠山风景区，采取的是政府部门成立专门的国有旅游公司，租赁集体山林地进行经营管理，主体为国有全资公司，其特点是所有权和经营权分离、资源开发权和保护权统一；灵珠山街道东阿陀草莓园和长江路街道北江路社区，采取的是由社区集体成立园区企业，利用本社区集体的土地建设精品农业旅游采摘园，其特点是所有权和经营区统一，资源开发权和保护权统一；金沙滩风景区，采取的是由政府部门凤凰岛国际旅游岛度假区管委会自主管理，并再成立专门的景区管理公司进行专业或经营管理，其特点也是所有权和经营权统一，资源开发权和保护权统一。

　　（三） 加强旅游行业协会的自我管理和服务

　　旅游协会或旅游联盟在促进行业自律、维护旅游企业正当利益、实现旅游企业的横向联系和合作共赢，具有积极的经济和社会意义。目前，青岛西海岸旅游协会数量相对较少，而且缺乏影响力大、覆盖面广、运转规范有序的综合性行业协会，已有的几家协会或联盟组织如灵珠山旅游联盟、铁山旅游协会等均为镇街范围内的协会组织。适应青岛西海岸蓬勃发展的旅游业，需要科学合理地发展和规范一批旅游行业协会，特别是应当培育一家或多家横跨功能区和镇街道的行业协会，比如成立黄岛区（西海岸）旅游联盟或旅游协会、旅游媒体联盟、旅行社联盟、酒店行业联合会等社会性团体组织，形成品牌化、规模化效应。围绕发挥好这些协会自律管理作用，政府应该给予各方面的培育和支持，从而使其更好旅行协会职能，帮助协会单位规范经营，不断提高素质和竞争力，起到政府与旅游企业之间的桥梁和纽带作用，更好地服务旅游业发展。

　　（四） 加强旅游执法

　　在研究制定引导和扶持旅游业发展的政策措施的同时，深入落实旅游业有关的国家和行业标准，落实各项法规制度，强化环境监测、质量监督、行政执法，整顿市场秩序，规范旅游从业单位和个人的经营行为，保护好经营者和旅游消费者的合法权益。

　　二、 政策机制保障

　　2014 年 6 月 3 日，国务院在批复青岛西海岸设立新区的文件中，要求山东省加强对青岛西海岸新区建设的组织领导，积极、稳妥、扎实推进新区建设展；并要求国务院的有关组成部门从自身职能出发，在机制创新、政策实施、规划编制等方面给予积极支持。批复设立后，为更好地促进青岛西海岸发展，山东省和青岛市将市级审批权限基本上是全部下放到了青岛西海岸，这给发展当地的旅游业、加快建设旅游大区，提供了千载难逢的政策机遇。

　　（一） 加强旅游业的金融政策支持

　　国务院新近颁布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，提出要加大金融扶持力度，推动设立旅游产业基金，支持符合条件的旅游企业上市等。青岛西海岸山海岛旅游资源整合开发需要大量的资金支撑，除了银行信贷、私募资本融资、整体项目 BOT 融资、商业信用融资等融资渠道外，要在政策支持性融资方面给予旅游开发市场更多的支持。可以率先探讨设立西海岸旅游产业基金，将好的旅游项目、创业策划、创新产品等纳入产业基金扶持范围，通过奖补等方式，提供资金扶持和鼓励。支持金凤凰旅游开发公司等符合条件的企业上市融资，鼓励和支持有实力的企业组建融资性担保公司，解决资金不足问题，促进旅游企业相互之间的资金支持。鼓励金融机构加大在旅游业发展房间的金融服务和信贷投放力度，准许开展小型和微型旅游企业和乡村旅游申请小额担保贷款，并根据项目情况给予贴息，加大对其信贷支持。加强债券市场对旅游企业的支持力度，支持通过发行公司债、短期融资券、中小企业私募债等债务融资工具，进行合法融资。鼓励金融机构在符合国家的产业政策的基础上，探索景区经营权质押和门票收入权质押业务，准许旅游用地使用权抵押、林权抵押、海域使用权抵押等使用权抵押贷款业务。

　　（二） 财政政策支持

　　青岛西海岸于 2013 年专门出台了《关于扶持旅游业率先科学发展的意见》，确定设立旅游产业发展专项资金 2000 万元，重点推动薄弱环节完善升级，扶持旅游企业做大做强，在鼓励旅游景区创标升级、鼓励工业旅游、乡村旅游、旅游商品开发、旅行社、提升旅游从业人员素质等方面明确了具体奖励标准，对于调动社会各界推动旅游业转型升级的积极性，产生重要影响。在深入落实这一意见的基础上，还应结合理顺区级财政和功能区、镇街财政体制，赋予各功能区和镇街更多的旅游专项资金留成使用权限；设立高端旅游项目创业策划和招商奖励专项资金，开展定向招商，促进区域内入驻诸如万达东方影城的的国际性品牌企业或项目，形成品牌旅游企业聚集效应；将旅游基础设施建设纳入财政性固定资产投资项目，每年安排专项预算，不断加大旅游基础设施投资力度；研究制定促进西海岸旅游资源合理开发利用和旅游产业壮大发展的各项政策措施，针对旅游商品研发销售、鼓励各类资本投入、旅游产品创新整合、文化旅游发展等方面，在力度、广度和深度上实现突破。制定财政对于旅游发展“一事一议”奖补政策，对于在旅游业发展过程中作出突出贡献、产生重大影响、发展前景广阔的项目或事宜，专门给予政策性资金奖励，形成有利于旅游业快速健康发展的良好财政支持环境。

　　（三） 用地用海政策支持

　　在无居民海岛使用权使用方面，应尽快出台详细的使用办法，在国家政策允许的范围内，尝试采取招标、拍卖或挂牌的方式，吸引社会资金按照规划进行保护性开发，盘活无居民海岛资源。在修编土地利用总体规划时，要对旅游建设提供用地保障，满足旅游业科学开发的用地需求。允许通过租赁、流转、承包等多种形式，利用山头、林区、湿地、水库塘坝等发展旅游项目，取得一定长度的年限使用权或承包经营权。编制海域使用规划，在海域、滩涂等资源的利用开发方面，对符合规划的好项目，应优先给予保证和适当增加用海指标。

　　重大旅游项目确需调整土地、海洋规划的，可依法申请调整。乡村旅游在土地利用方面，在强化部门审核的基础上，保障必要的土地供应。

　　三、 基础设施保障

　　青岛西海岸要发展全域旅游，建成具有国际知名度的山海岛旅游综合体，离不开良好的旅游基础设施和优质的旅游服务。

　　（一） 要构建立体的旅游交通运输网络

　　青岛西海岸应加快建设完善的城市轨道交通，东与青岛东部市区无缝连接，西向日照、临沂等地延伸，实现城市之间的快捷通达；开工建设地铁，与跨海大桥、海底隧道、地铁、高速等形成东西畅通的交通路网，与青岛东部城区真正意义上的融为一体；依托青连铁路，缩短与上海等长三角沿海城市之间的时间距离；结合青岛新机场建设，预留通往机场的多条交通路径，实现陆地交通与航空的快捷互换；推进第二条、第三条海底隧道建设，打造铁路客运站、汽车总站等对外交通复合枢纽，完善西海岸大交通格局。