我国劳资纠纷化解策略的制度完善

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　　【题目】中国劳资纠纷解决模式优化分析
　　【引言  第一章】我国劳资争议解决机制探究
　　【第二章】国际社会选择的劳资纠纷解决模式
　　【第三章】我国劳资纠纷化解策略的制度完善
　　【结语/参考文献】国内劳资纠纷调解处理研究结语与参考文献　　


　　第三章 我国劳资纠纷解决模式的制度完善

　　各个国家因政治性质不同、容纳的劳动力数量不同、人口流动的频率不同，劳资纠纷的安全性程度也就不同。在某种情况下，劳资纠纷和矛盾冲突导致的事件常常超越了政府的实际控制能力，容易造成影响社会治安甚至国家安全的重大危机。那么，如何在立法上掌控劳资关系发展、实现对劳资关系的有效管理，就是统治阶级需要首先考虑的问题。

　　第一节 完善我国劳资纠纷法律规范体系

　　我国劳资纠纷的处理以国务院颁布的劳动保障监察条例为依据，没有更高层次的法律规定，也没有相关司法解释。

　　除了 2012 年 1 月最高法、最高检、人社部、公安部四部委关于《加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》（人社部发[2012]3号），要求行政机关切实加强对一些影响力大、恶意欠薪案件的打击力度，要求劳动保障行政部门将拒不支付劳动报酬的案件材料及时移送公安机关立案查处的规定，就只有部分省、市自己制定的地方性法规。劳资纠纷的妥善处置与否是涉及社会平稳安定的重要因素，对我国民主政治秩序影响极大，亟需专门立法对劳资纠纷处置工作的规范完善进行有效指导。

　　一、由全国人大常委会对解决劳资纠纷进行专门立法

　　对我国有关劳动争议方面的法律法规的看法，有学者认为不像法律那么具体和针对性强，反而是更像政策宣言那样的抽象宏观。

　　比如欧美主要发达国家对调解组织和制度、集体谈判的条件和措施、谈判的义务及责任等内容都有比较完善的规范，甚至纳入到了正式的法律体系中，而我国只是在部门法的某些章节中进行概括性地规定，导致劳动者的合法权益缺乏有力保护。

　　然而，有效地应对日益增多的劳动争议是构建和谐社会的重要环节，刑法作为各种法律部门的"保障法",在化解劳动争议方面也应当有所作为，但"恶意欠薪"入罪似乎并没有完全解决劳动者"讨薪难"的问题，寥寥无几的欠薪逃匿刑事处罚与仍然存在的大量讨薪现象充分说明了这个问题。劳动者关心的主要是能否及时追回自己的劳动报酬，而不是将欠薪逃匿者关入监牢；而且即使恶意欠薪者被追究刑事责任，受到刑罚制裁，但短期的有期徒刑甚至缓刑对该个人而言，相比支付数额较大的劳动报酬仍不会"因小失大".对国家而言，既要替欠薪者承担垫付劳动报酬的责任，又要投入大量的成本来对欠薪逃匿行为实施刑罚处置，所以不得不让人觉得设置这个"拒不支付劳动报酬罪"所取得的实际效益甚微。

　　因此，国家应当更加重视改造深层次的制度性问题，从立法方面努力使劳动权益保障制度体系更加完善，针对近年来劳动者反映强烈的矛盾纠纷，从制度机制、执法流程和操作标准等层面来批量解决问题，从源头上推动"事要解决",规定小额欠薪、重大欠薪、恶意欠薪涉嫌拒不支付劳动报酬等行为的各项处理措施，切实有效地化解积案、减少纠纷。如 2013 年出台的统筹城乡居民养老保险制度规定，整合了各项农保政策，填补社保政策全覆盖的"漏洞";落实未参保人员补缴、未参保集体企业退休人员养老保障、超过法定退休年龄人员一次性趸缴、知青一次性缴费等社保惠民政策，以人为本处理档案资料不齐全、资料缺失人员的社保稽核和经办标准等，给劳资纠纷解决机制专门立法工作提供较好的借鉴意义。

　　针对劳资纠纷协调解决方面存在的问题，需对以下内容进行明确规范：一是对劳资纠纷解决参与主体给予明确规定，包括劳动行政主管部门、劳资双方主体资格、工会和基层组织等第三方协调主体；二是发生劳资纠纷后，劳动行政主管部门对具体案件的组织协调职责，包括不同紧急程度劳资纠纷案件的主动介入权力和组织协调、提出政策性意见和建议、进行裁量处罚的权力；三是用原则性条款推进劳动者与用人单位通过工资集体协商，建立和完善工资正常增长机制和工资支付保障机制，劳资纠纷解决参与主体对劳动关系争议进行协商调解的义务；四是因意见分歧而无法继续进行协调时，或一方不接受协调要求或不作出回应时，或出现劳动者集体罢工、怠工及其他危害社会稳定的情形时，劳动行政主管部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员不作为的行政责任；五是依据法律应当采取现场处置措施、给予治安管理处罚、追究刑事责任以及民事损害赔偿的情形，相关职能部门的联动配合义务。

　　二、制定解决劳资纠纷的地方性法规

　　2013 年 8 月 15 日，某市 300 多名劳动协理员投诉劳动保障行政部门不遵守新修订的《中华人民共和国劳动合同法》，并联合公开致信该市市长及劳动保障行政部门主要领导，要求按照"同工同酬"完善提高工资等福利待遇，该事件在社会上引起较大反响；2013 年 8 月 7 日至 9 月 7 日，我国《劳务派遣若干规定（征求意见稿）》正式面向社会广泛征求意见，其中对于用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，拟定不得超过其用工总量的 10%.但目前实行劳务派遣的用人单位大都超过 10%的派遣员工数量比例，导致超出派遣用工数的员工去留安置问题成为社会持续关注的热点；当前建筑施工领域，在工程发包、承包、转包过程中，工程往往转包给没有资质的自然人，使得工人工资必须待包工头与建筑单位结算工程款后才能发放，工程项目的劳务分包层级多，支付及利润分配环节复杂，导致拖欠工人工资事件频发。

　　可以看到，当前解决劳资纠纷的法律法规或是过于笼统，或是不便于具体操作，这就需要各省、有立法权的市根据自身实际情况，在遵循上位法的基础上制定符合社情民情的地方性法规，用以指导解决本行政区域内的劳资纠纷，重视从以下方面加强立法保障：建立健全工资支付保障金制度和欠薪应急周转金制度等工资支付保障长效机制，完善治理欠薪问题的责任追究制度；完善企业劳动保障信用体系建设，将企业拖欠员工工资的情况、违法用工法律规定的行为记入相关诚信档案进行公告、公示，纳入银行征信系统作为存档和备查；将"慎用警力、武器和强制措施"的原则贯穿在具体条款中；因地制宜地规定劳资纠纷群体性事件的应急处理程序和防范措施。

　　第二节 完善与劳资纠纷法律规范体系相配套的制度机制

　　一、建立处置重大、突发群体性劳资纠纷联席会议制度

　　国家劳动和社会保障部的统计数据显示，集体争议案件每年的增幅达到了 30%.

　　目前企业劳资纠纷引发的群体性事件占全部群体性事件的三分之一，反映出当前社会经济结构和劳动用工制度的深刻变革，也体现了管理者处理与群众之间的某些利益问题的方式。其中，群体性事件的主要原因多为拖欠工资和欠缴社保费用；或者企业转型、倒闭过程中，职工安置分流问题处理不善引发群体性事件；还有工作环境恶劣、福利待遇明显较差等原因，也常引起群体性事件；另外，部分劳动者因欠缺正确法律意识，经他人煽风点火，往往以极端言行反映诉求。

　　劳动者因在劳资关系中多处于被动的弱势地位，当自身合法权益遭到侵犯的时候，需要寻找机会和场合表达诉求；而当需要发泄情绪和报复资方的劳动者聚集起来时，集体劳资纠纷就容易激化和爆发。

　　集体劳资纠纷亦即突发事件或群体性事件，劳动者往往采取集体罢工、集体上访、静坐抗议、拉挂横幅、堵塞马路或公共场所甚至打砸闹事的极端行为。

　　历史告诉我们：如果公民的权利和自由受到非法侵犯却无法获得有效的法律救济，法律则是一纸空文而得不到遵守。

　　因此，将处置重大、突发群体性劳资纠纷联席机制规范化，就是对公民劳动权利的最具说服力的救济表现。

　　群体性、矛盾易激化以及有较大社会影响的劳资纠纷，需要从立法上支持劳动保障、司法、公安、工会等职能部门多方联动、共同介入，各司其职、各负其责，通过密切配合，实行综合治理，切实采取有力措施，确保群体性劳资纠纷和重大疑难案件的顺利化解，譬如规定城管、建设部门分别对街道环卫站、建筑工地进行联合检查督查，切实预防和打击欠薪违法行为；工商行政部门对辖内无证照经营单位进行查处，对无执照、无资金、无场地的"三无"企业因违法用工引发的劳资纠纷问题，与劳动保障行政部门做好衔接协调处置工作；工会组织要深入企业了解员工情况，增强劳资双方的意见沟通，为劳动者个人维权提供合理有序的指引；各级党政机关更应明确各自责任，建立健全劳资纠纷调处的分工合作机制，把任务落实到具体部门和具体的责任人，并追究劳资纠纷处置不当造成严重后果的相关领导和直接责任人的相关责任。

　　在处理群体性劳资纠纷时，因案件性质复杂，涉及部门广泛，劳动保障监察部门职权有限，处置难度较大，如工资和工程款捆绑一体需要行业主管部门即城建部门出面牵头协调，物业管理类劳资纠纷则需要国土房管部门加强协调稳控。通过将"处置重大突发群体性劳资纠纷联席会议"规范化，明确各行业主管部门管辖分工，形成行业主管部门牵头、其他部门配合的联动履职效果，确保群体性劳资纠纷的稳妥处置，切实维护劳资双方的合法权益。国家劳动保障监察条例规定了各级政府相关部门应当在职责范围内，支持、协助劳动保障监察执法工作，并在群体性事件发生时及时启动相关应急处理预案方案，各相关部门要迅速参与，妥善处理；最高法、最高检、人社部、公安部等四部委《关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》（人社部发[2012]3 号）要求在办理拒不支付劳动报酬案件的过程中，各级人力资源社会保障部门和法院、检察院、公安机关之间要建立起相关案件移送的联系机制，加强联动配合，确保工作衔接顺畅，案件查处及时有力；上述规定在处置欠薪行为、劳动保障监察工作等方面都体现了联席会议制度的精神。

　　目前，部分省、市的一些地区已率先建立起处置劳资纠纷联席会议工作机制，如广州市某区建立了由区领导牵头、协调各部门联动的会议机制；也有地区制定了处置群体性劳资纠纷的工作流程及实施细则，详细规定如下：由牵头单位组织政府有关职能部门和属地街道，做好重大突发群体性事件的应对和处置工作，安排专人协助指挥和协调各成员单位的配合联动；维稳部门密切掌握因劳资纠纷引发的群体性事件的动态信息，当出现涉及影响社会稳定的情况时，及时统筹协调有关部门和属地街道介入处置，并向上级报告情况；司法行政机关加强对企业劳资纠纷的排查，指导、协调基层调解组织开展劳资纠纷人民调解工作，负责为劳资纠纷善后处理做好法援工作；建筑工地主管部门加强对辖内建筑工地的施工管理，妥善解决好各类工程款矛盾纠纷，积极防范因工程款引发的群体性欠薪；人民法院及时受理、审理各类拖欠劳动报酬的案件，做好有关财产保全和强制执行等工作；劳动保障行政部门依法对企业遵守劳动保障法律、法规和规章的情况进行监督检查，监督用人单位劳动报酬支付情况，依法受理劳资纠纷案件的举报、投诉，且对涉及"拒不支付劳动报酬罪"的案件或者涉及"三无"企业非法用工引发的劳动报酬问题，及时移送公安和工商部门立案查处；公安机关参与并做好现场的群体性劳资纠纷引发的稳控工作，防止群殴、爆炸、纵火、跳楼等危害社会公共安全的事件发生，对于涉及拒不支付劳动报酬的案件，达到刑事立案标准的，依法予以立案进行查处；工商行政部门对辖内无证照经营单位进行查处，对"三无"企业用工引发的劳资矛盾问题，和劳动保障行政部门做好衔接协调处置工作；工会组织对辖内用人单位的工会成立和运作情况进行监督管理，协调企业工会参与群体性劳资纠纷的协调处置。上述内容为处置重大突发群体性劳资纠纷联席会议机制的立法选择提供了较好模型。

　　二、设立劳资纠纷专门审理机构

　　劳资纠纷在很多时候并不是你死我活的抵抗斗争，如果经过独立审判机制的公平裁判，某些纠纷未必升级到激烈的敌对状态。比如美国，因法官身份的独立性、公平审判的职业精神和伦理要求、陪审团制度等，制约着资本主义社会掌握生产资料一方的骄纵蛮横，要求法官以中立的裁判者形象出现，为劳资关系营造一个制衡的谈判平台，使双方能够通过平等的协商、提出条件来解决争议。

　　工作时间、地点、岗位、报酬和福利保障等法律条款规定不具体；工会、工商联等三方谈判、协商机制不健全；劳动者法律维权意识薄弱；劳资纠纷解决成本过高、耗时过长等原因，导致劳资纠纷调处任务繁重、压力巨大。而生活成本不断上升，各地最低工资标准不断调整提高，劳动者对生活质量的要求也随之提高，维权意识不断增强，企业的利润空间却进一步压缩，劳资双方关系进一步趋紧，劳资纠纷的调处要求进一步提高，劳动保障行政部门压力进一步增大。且"专业讨薪队伍"以及代理维权团体的出现，导致极端维权和非理性维权的个案增多，劳资纠纷面临新的调处压力。因此，设立劳资纠纷的专门审理机构，比如英国设立的独立于政府部门的专门处理劳资纠纷的中央仲裁委员会，作为半官方的社会机构调处了大量的劳资纠纷和劳动争议，为政府分担社会管理的压力，将产生不可替代的公平裁判效应。

　　我国当务之急是尽快立法确立一个快速有效的劳资纠纷立案、审理和执行独立机构。

　　从法律上规定开通"绿色通道"调解方式来加快以工资支付为主要内容的劳资纠纷调处，为用人单位自觉履行给付义务、劳动者尽快得到劳动报酬提供更好的理性协商平台，立法应包含以下内容：

　　一是针对不同劳资纠纷的案件性质，规定以"依法处理，阳光审判"原则高效处置劳动争议案件；以"快速受理、快速立案、快速办理、快速反馈"原则处理工伤案件；对涉及异地务工人员、女职工、残疾人等特殊群体的案件，尽可能采用简易程序，采取先行裁决、裁决先予执行等措施，及时妥善地保护弱势群体的合法权益；对企业经营者欠薪逃匿等重大争议案件采取特案特办的方式，最大限度的缩短案件办理时间；对因劳动报酬引发的劳动争议特别是人均涉案金额较大的集体争议案件，按照"快立、快调、快审、快结"原则简化办案程序，切实做好劳动争议的调处化解工作。

　　二是对劳资纠纷案件争取做到当天受理，当天审查立案，当天确定审判人员；对工资和工伤待遇案件优先排期，优先开庭，优先结案；重大集体案件在受理申请之日起四十五日内作出结果。

　　三是竭尽全力做好调解工作，充分发挥立案前调解、审理前调解、审理时调解、审理后调解的"四位一体"调解工作机制，快速妥善处理各类劳动报酬和工伤待遇纠纷，筑牢劳资纠纷调处工作"最后一道防线".

　　四是按照"分级负责，归口办理"原则，严格执行"谁主管、谁负责"制度，在行政区域基层设立劳资纠纷专门审理场所，通过指定管辖、带案下访、巡回法庭等形式，将劳资纠纷调处工作下放基层，并监督确保案件办理落实到位。

　　三、发动工会组织参与解决集体劳资纠纷

　　正如哈罗德·伯曼所言，工会的工作内容就是将劳动者组织起来，采取罢工、抵制、纠察等形式来维护自身正当权利，否则，工会职能和集体谈判制度都无法发挥出应有的作用。

　　由此，罢工从经济性质转变成了具有政治意义的权利，劳动者则实现了"弱弱联合".工会维权行动被国家立法予以认可的有两个典型：一是日本由 5 个产业工会联合组成的"共斗会议",成功促成产业集团调整了劳动者集体的薪酬水平，之后便逐渐形成了集体工资的春季谈判制度，即"春斗"制度；二是德国依据本国法律规定，赋予劳资关系双方共同参与决定企业事务的权利，使劳动者拥有了部分管理权，即"共决权"制度。

　　实践表明，通过非暴力的协商、谈判制度，减少了劳资双方的对抗抵制，促进了企业的良性发展，推动了社会的有序进步。我国劳动合同法 2008年正式施行以来，工会获得了建议权、监督权以及决策参与权等更加广泛的权力，劳动者的法律维权意识也大大增强，更加有利于劳资双方的和平理性谈判；全国总工会发布的《企业工会主席产生办法》也为充分发挥工会协商作用，促进工会参与集体劳资纠纷谈判奠定了制度基础。

　　近年来，受国内外经济下行压力影响，国内部分劳动密集型企业及依赖出口的中小民营企业举步维艰，企业停工停产甚至倒闭。另外，"退二进三"政策实施重点区域不断扩展，部分大型企业面临搬迁或转型升级。据调查，国内企业加入街道工会的比例远高于独立工会的组建率，但前者的规范性与独立工会还有一定差距。但随着集体谈判制度和三方协商机制的出现，劳动者争取更大范围的民主参与决策成为了劳资关系的主要内容；另外，工会的调解的职能进一步拓宽，集体劳资纠纷的解决成本有效降低，辅助了以仲裁调解为核心的劳资纠纷解决模式。

　　工会作为政府联系群众的纽带，体现着国家积极参与协调劳资关系的管理职能。

　　为了能更好地发挥参与解决劳资纠纷的作用，立法应将工会在企业中的地位由从属性转变为独立性，通过完善工会组织管理制度，不断增强工会调解职能的专业化，并建立包括劳动报酬、工作时间、休息休假、安全卫生、社会福利、女职工和未成年工特别保护、职业培训等保护机制，切实健全奖惩考核、经济补偿，集体合同及处理办法等集体协商制度。

　　例如：一是以创建工程联席会议为核心，以人社、工会、工商联为基础建立的三方会议机制作为具体办事机构，加强分工协作，明确职责；利用人社部门的重点企业联席制度、基层工会的组织作用和工商联的行业、企业协会等机制，了解企业与员工的需求、诉求；二是落实例会制度，加强研判交流，形成工作合力，不断吸纳相关部门与利益方参与，积极推动三方协调的组织实体化、资源社会化、工作长效化建设，深入开展集体合同签订、工资集体协商等各项工作；三是充分依托基层劳动保障协管员、工会协管员与行业协会、人力资源公司和人才服务机构等三支队伍，发挥贴近企业、贴近劳动者的优势，做到矛盾纠纷情况早知道、措施早到位、争议早解决。

　　另外，立法还应对企业工会的成立和运作进行有效监督，促进企业工会合法参与群体性劳资纠纷的调解处置：第一，规范工会对企业裁员的事前指导、事中监督和事后服务工作，深入基层开展调研工作，实施经济性裁员备案，规范企业用工行为，预防劳资纠纷矛盾发生；第二，规定工会应承担相关法律法规的宣传义务，协助和谐劳动关系创建活动的评审，帮助、指导劳动者和企业学法、懂法、守法，进一步建立健全由劳动行政部门、工会组织和企业代表组成的劳动关系三方机制，共同促进劳动关系和谐稳定；第三，立法保障工会促进基层劳动关系协调组织建设的权利，大力推进和谐劳动关系社区构建，通过多种渠道、多种方式宣传先进典型，营造和谐劳动关系的氛围，建立和完善监控、协调、化解三个层次的劳资纠纷调处体系，将预防化解劳资纠纷工作部分分担到企业和社区；第四，重点抓住工资收入分配这一关键方式，通过法律确立三方联动机制，劳动保障行政部门加强对工资集体协商的指导，工会依法代表职工开展集体协商，工商联引导企业积极参与集体协商，实行企业、行业性、区域性集体协商"三结合",促进职工体面劳动与分享企业发展成果；第五，全面贯彻落实《中华人民共和国企业工会工作条例》，大力推进基层工会组织规范化建设，不断完善其组织机制、工作机制、活动机制、激励机制和考评机制，并依托基层工会为异地务工人员提供服务，加强心理健康疏导，开展丰富多彩的业余文化活动，不断满足劳动者日益增长的精神文化需求；第六，赋予工会监督的职责，引导企业依法完善规章制度，规范用工管理，杜绝恶意欠薪、逃避参加社会保险、不依法足额计算和支付加班工资等侵害员工合法权益的行为发生。

　　四、建立独立于劳资双方的第三方调解机构

　　法律作为国家阶级统治的工具，需要通过一定的载体来实现阶级统治、化解社会纠纷、维护统治秩序，这样看来，作为第三方调解机构的社会组织应当成为社会解纷机制的中心环节。因此，如何有效发挥社会组织的解纷功能，不能再从制度到制度或从法律到法律中来思考，而必须要运用比较研究、实证研究、借鉴外国经验等方法，从历史的、发展的角度去考察现有劳资纠纷解决模式的局限性和不足之处。有学者从权力来源角度分析社会组织的三种角色定位分别为"代理人"、"中介人"和"互动人",提倡在程序性法律规范的基础上，通过组织和指导来实现社会力量的建制化，使社会组织对劳资纠纷的解决发挥效力，形成第三方解纷的新机制；也有学者从软法和硬法的角度，提出构筑劳动关系多元治理体系，从中强化劳动争议的第三方调解机制。

　　虽然相关法律规定将协商和调解作为解决劳资纠纷的首要考虑方法，但真正在发生劳资纠纷时，劳动者因维权心切，在没有相关平台的情况下，很难与用人单位心平气和地通过协商来自行解决纠纷；虽然相关法律也规定了多种调解组织，但却因缺乏对调解组织的形式、地位、人员及程序的具体规定，使调解组织未能真正发挥积极作用；而企业自主解决劳资纠纷更是要从制度、合同、补偿、防范等多方面着力才能息事宁人。

　　因此，立法确定社会化模式的独立于劳资双方的第三方调解机制是今后解决劳资纠纷的趋势所在，进而构建企业、街道、社区等内部预防和自主协调解决劳动人事争议的模式，扩大劳资纠纷化解工作参与主体的覆盖面。例如一般情况下，个人投诉工伤案件劳动关系不明晰，在调查取证上存在较大难度，即使确认了劳动关系，在后续的赔偿问题上也常常存在争议，劳资双方难以达成一致意见。第三方调解机构的法制化，可以降低维权成本：如按照行政程序对劳动者进行工伤认定，考虑到双方互不妥协，若再经过行政复议、行政诉讼等法律程序，不仅耗费大量的时间和精力，劳动者还可能会错过最佳治疗时间；如通过立法赋予第三方调解机构相应职权，使其充分发挥独立调解优势，结合劳动者的实际伤情，通过耐心倾听双方调解意见，再分开进行单独商谈，真诚地与用人单位和劳动者沟通，着重引导双方退让和解，注重社会效益与法律效益的结合，才能真正实现案结事了，有效维护当事人的合法权益。近年来，广东省通过第三方调解机构化解劳资纠纷的比例占劳资纠纷争议总量的70%以上，个别地区甚至高达90%,实践证明，发挥第三方力量调解劳资纠纷是构建和谐劳动关系的成功做法。

　　实现独立于劳资双方的第三方调解机构的法制化，即是在立法上将劳资纠纷预防调解工作重心外移、关口前移，指导充分利用基层资源，推动健全跨部门联动机制，实现基层调解、行政调解、司法调解的有机结合和相互衔接，是实现矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽的有效途径。例如结合劳资纠纷特点，从立法上分行业、分类别建立与辖内企业的联系制度，为劳资双方充分表达利益诉求拓展渠道，注重发动村公司、社区、居委、街道充实基层调解力量，有针对性地研究解决疑难复杂劳资纠纷的可行举措；又如规范相关业务部门联动的劳资纠纷"多位一体"协调机制，规定以召开现场协调会、信访座谈会等形式主动约谈劳资纠纷双方当事人，提供法律法规指引和相关政策文件解答，在公正公平、合情合理的基础上，切实为当事人解决实际困难，妥善化解各类劳资纠纷。