食品安全档案管理问题研究绪论

　　绪 论

　　0.1 概念和范畴

　　0.1.1 食品与食品安全

　　食品，《食品安全法》对“食品”的定义如下：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。

　　①《食品工业基本术语》对食品的定义为：可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质；从食品卫生立法和管理的角度，广义的食品概念还涉及到：所生产食品的原料，食品原料种植，养殖过程接触的物质和环境，食品的添加物质，所有直接或间接接触食品的包装材料，设施以及影响食品原有品质的环境。

　　②食品安全（food safety）：《食品安全法》规定：食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

　　③这是《食品安全法》对食品安全做出的权威、通俗的解释。我们知道，食品从生产到食用需要多个环节。食品安全是一门对食品从农田到餐桌的整个过程，并在这些过程中，就如何确保食品安全进行探讨的一个跨学科领域，因为其涉及健康和生命，所以食品安全越来越被政府关注和重视。2013 年 12 月 23 日至 24 日，中央农村工作会议在北京举行，***在会上发表重要讲话。这次大会指出，在食品安全上能否给出一个让大家满意的答案，是执政能力需面临的巨大挑战。因此，我们可以说食品安全，是“管”出来的。究竟怎样才能管好食品安呢？我们必须要对食品安全的含义有明确的理解，目前学术上对于食品安全的理解通常涵盖食品安全在数量、质量和可持续性三个方面的安全。

　　④本文主要围绕第二个层次，即食品质量安全来探讨研究食品安全档案的管理。

　　0.1.2 食品安全的有关国家标准

　　近年来，我国不断建立并完善有关食品安全的法律以及管理制度标准，越来越多的专门关于食品安全的国家标准、地方标准和企业标准备案管理办法已经被公布并开始实施。 截至目前，我国已制定公布涉及乳品安全标准、真菌毒素、农兽药残留、食品添加剂和营养强化剂使用、预包装食品标签和营养标签通则等 303 部食品安全国家标准，覆盖了 6000 余项食品安全指标。其中，《食品安全法》和《食品安全法实施条例》既是食品行业的基本法也是强制执行的标准，从根本上解决现实生活中存在的食品质量无法可依的问题，对食品安全进行监控的同时，以对其的评估为基础，确立了一系列科学规范的管理制度，为食品安全监督管理采用的食品安全风险评估结果、制定修订食品安全的相关标准提供了有力依据。

　　国家标准中，涉及食品安全的主要有以下六个方面：一是与食品安全方面相关的法律法规，如《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》等；二是有关食品安全仓储的相关规章、文件，如《粮油仓储管理办法》；三是涉及食品安全卫生相关规章、文件，如《食品添加剂新品种管理办法》《餐饮服务食品安全监督管理办法》等；四是有关食品安全工商执法相关规章、文件，如《食品流通许可证管理办法》《流通环节食品安全监督管理办法》；五是涉及食品安全检验监督相关规章、文件，如《食品生产许可管理办法》《食品添加剂生产监督管理规定》等；六是涉及食品药品监管相关规章、文件，如《餐饮服务许可审查规范》等。

　　0.1.3 食品安全档案

　　《食品安全法》第七十九条规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可办法、日常监督检查结果、违法行为查处等情况；根据食品安全信用档案的记录，对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。

　　①可见，食品安全信用档案是对食品是否可经营许可的颁发情况、监管部门日常的检查结果、对食品生产经营者违法行为查处情况等信息的信用记录。这里的内容主要讲的是食品生产者、经营者在食品安全方面所涉及的信用档案。

　　本文所涉及的食品安全档案主要包含食品的生产、加工、流通、监管等全过程；因此食品安全档案是指在食品的生产、加工、流通和监管环节中，围绕食品安全形成的各种形式和载体的历史记录。

　　0.1.4 食品安全档案的形成渠道

    依据《中华人民共和国档案法》和《食品安全法》，食品安全档案的形成、来源主要有三个方面：第一方面是食品企业。从食品企业自身角度看，文件材料是食品企业自身产生的，是在生产、加工、包装、贮藏、经营等环节中形成的；第二方面是监管单位。从监管单位的角度看，监管部门对各个食品企业进行监督管理、行政许可、质量检测、信誉评估等过程中形成的文件材料；第三方面流通领域。是从食品的流通的角度看，食品在采购、销售、管理、进出口以及消费等过程中形成的文件材料。

　　0.2 国内外研究现状

　　0.2.1 国内研究现状

　　一、从有关食品安全的角度：在立法层面，为保护消费者的利益，我国政府已陆续制定并实施了《食品卫生法》《餐饮服务食品安全监督管理办法》《产品质量法》等法律法规用来监督食品安全，为我国食品质量安全的监管工作奠定了法律基础。从监管部门层面，我国由于受体制的约束，对食品企业的监管还存在着要么交叉、重复，要么无人问津的状态。根据《食品安全法》的有关规定，监管我国食品安全的政府职能部门主要有食品药品、农业、工商、卫生、质检、公安等等。因为对食品安全的监管既是对食品本身质量的监管，也是对食品及其相关辅产品（如用于食品加工的设备、用于食品包装的材料、食品添加剂、生产、经营等等）的监管。

　　因此，存在监管主体具有多元性和监管对象的复杂性。食品安全涉及从田间到餐桌的众多环节，这就形成了监管过程的冗杂、监管内容的繁多。正是因为食品安全生产环节较多，导致了引发食品安全问题的原因各式各样；不同的地区、消费者间差异的存在，也使得对食品安全的要求也各不相同。在人民生活水平的不断提高的同时，也向食品安全监管提出了内容上更加全面，标准上更加严格的要求。就监管部门的自身档案管理而言，从档案管理国家层面的宏观角度来看，并没有具体明确的有涉及食品安全档案管理方面的规范与标准。从档案管理监管的微观角度来看，无论是食品的种植、养殖，还是食品的加工生产，以致到食品的流通环节，都没有与相关环节对应的食品安全档案管理的具体要求，更没有健全完整的食品可追溯性体系和详细的食品安全档案管理模式。

　　二、从有关食品安全档案学术研究的角度，国内对食品安全档案的研究的文章也可以说是连篇累牍、浩如烟海，但至今为止，对食品安全信用档案的解释只有《食品安全法》中有所提及，其他机构到并没有对食品安全档案给出一个具有权威性的学术定义。可这并不影响人们对食品安全档案及其管理的研究，并且研究的广度和深度日益加强。如，2009 年，《档案学研究》刊载的黄雄文章《对做好食品安全监督和档案管理的对策建议》中，提出了提高消费者对食品安全卫生质量的信任度，加快建立流通领域食品安全档案的观点。2011 年， 《中国档案》刊登的刘理洲等人的《面向追溯体系的食品安全档案管理系统》探讨了面对食品追溯体系的建立档案管理系统应当会如何完善的问题；2011 年，国家档案局印发了《国家基本专业档案目录（第一批）》中，列入了“食品安全档案”.作为在专门领域活动形成的专业档案，食品安全档案作为一种满足各项事业发展和人民群众基本需求必须建立的一种档案种类，应当是国家档案资源的重要组成部分。更应当是各级专业主管部门和各级档案行政管理部门监管的重点项目。因为食品安全档案实际应用广泛，有些涉及民生的“大档案”范畴，因此，各地档案行政管理部门对食品安全档案的研究与关注也越来越多。如，2009 年，安徽省召开了建立“健全农产品质量安全档案工作试点动员大会”.2011 年，山东省寿光市档案部门指导每个农户建立了规范的田间管理档案。2012 年，济南市委办、市政府办转发了《市档案局、市政府食品安全工作办公室关于加强食品安全信用档案体系建设的意见》的通知；安徽省工商局出台《安徽省流通环节食品监管档案管理办法》，对食品监管档案的归档范围、归档要求、保管条件、监管档案的利用等做出了规定。2013 年，《关于加强食品安全档案管理的通知》由辽宁省档案局等部门联合发布，有关食品安全档的档案工作已逐渐列入各级档案行政管理部门的议事日程。2014 年，国家食品药品监督管理总局组织起草了《婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全信用档案管理规定（征求意见稿）》，公开向社会征求对婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全信用档案建立的归档范围、婴幼儿配方乳粉生产企业信用档案的概念、立档单位、归档文件质量要求以及婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全信用档案的作用等方面的意见等等。这些办法或意见多数从专业主管部门或档案行政管理部门的角度对食品安全档案的管理还徘徊在对食品安全档案的监管方面，多数也只是在学术上和理论上进行了初步的探讨研究，并没有形成系统的理论，规范的体系和可遵循的标准。

　　三、从食品企业自身的管理角度看，多数食品企业并没有健全的食品安全档案管理体制。

　　0.2.2 国外研究现状

　　国外一些发达国家都是立足于法律法规的建设，通过立法的方式从源头加强对食品安全的管理，机构严谨、法规完善，食品安全成效显着。这些国家大多都有专门的立法机构，从消费者健康的角度把制定涉及食品安全的法律法规放在首位，法规条文覆盖面广、内容具体，相关标准和监管程序详细周全。如英国，很早以前就开始重视食品安全，并制定了一系列相关的法律。其法规具有完善的体系，法律承担着严谨的责任，各部门监管有力、职责明确，还涉及了相关措施的实施，形成了食品安全的法律与监管齐头并进的管理机制。英国很早就围绕食品安全制定了详细的法律法规，并有具体的监管部门对法律规范之内的职责进行监管，且责任明确、分工细致，形成了从成文法到具体实施完整的法律监管机制。早在 1984 年就陆续制定了《食品卫生法》《食品标准法》《食品安全法》和《食品法》等，在制定法律的同时，与之配套的规定也相继出现，如《食品标签规定》《甜品规定》《肉类制品规定》《食品添加剂规定》和《饲料卫生规定》等。英国制定的这些法律法规包含了食品的所有类别，涵盖了食品从田间到餐桌的整个过程。在法国，打击舞弊行为和畜牧业监督是保障食品安全的两个工作内容重点，并有相应的两个部门，他们职责分工明确、没有交叉和遗漏。竞争、消费和打击舞弊总局主要负责检查包括食品标签、添加剂在内的各项指标等。普遍来看，这些发达国家基本都有一个关于食品安全方面的根本法律，并在此基础上配以其他的具体的专项法规得以完善、配套，形成了相互协调、互相补充，共同作用法规体系。如有新的食品问题出现后，国家还会及时调整原有的法律规定或制定新的法律规定以适应新的市场需要，如转基因食品大量出现后，这些国家纷纷出台法规，对生物技术食品的食用安全加强管理等。同时，这些国家普遍加强了有关食品安全信息的建设与管理，采取了一些列措施。如，建立食品安全信息化管理体系，对食品供应链实行档案化管理，建立食品信息可追溯系统；再如，以信息透明原则为指导，建立食品安全信用体系，整合决策支持的信息资源等等。也有采用信息定期披露与共享的方式，如，美国政府实施的食品安全国家报告制度，通过管理部门风险分析程序，向社会大众公开结果，并接受社会大众的评论和建议，通过信息传播和信息发布使人民免于受到不安全食品的危害。还有一些国家对食品安全采取了相应的强制措施，如日本对食用农产品实行“身份证”管理、巴西对出口牛肉实行强制性生长记录，法国对食品采取的档案化管理措施，德国为保证食品质量与安全采取的食品标识制度等等，这些国家对食品安全采取的管理制度与具体措施无疑促进和提升了食品安全档案管理的水平。

　　0.3 研究意义、创新及不足之处

　　0.3.1 本课题研究意义

    一、理论意义：提出了食品安全档案的概念；阐述了如何对食品安全档案进行管理，探索了如何建立食品安全档案管理体系的模式，明确了可供食品安全相关单位遵循的文件材料的归档范围，指出了食品安全文件材料归档工作的重要意义，论述了食品安全在建立档案管理追溯机制、安全档案身份认证制度和安全档案信息化建设方面具有的重要意义。

　　二、现实意义：第一，为食品产业链条档案工作提供了理论依据和技术支持。

　　第二，对食品安全档案管理途径、档案管理体系的完善提出了本文的方法和观点。

　　第三，使食品安全的信息化建设基于档案管理的内容而更加完善有效和实用。第四，为消费者维护自身权益提供了有效措施。

　　0.3.2 本课题研究的创新之处

　　一、提出并阐述了基于食品安全档案管理的途径和食品安全档案管理信息化这一理论，探讨了食品安全档案监管体系以及食品安全档案的追溯机制、食品身份档案认证制度、食品安全档案的预警制度等概念以及建立的原则和方法。

　　二、在大量调研的基础上提出的食品安全链条有关单位文件材料归档范围和相关制度，具有较强的针对性和指导意义。

　　三、阐述了食品企业做好档案工作的有效途径。

　　0.3.3 本课题研究的不足之处

　　在论文的写作过程中，本人受益良多，积累了许多实践经验。但因才疏学浅和能力有限，文章中还存在一些不足之处。

　　第一，本文对食品安全档案的追溯机制中的研究主要是从宏观角度进行的，缺少更为细致深入的探讨。

　　第二，由于本人的能力有限，查到国外可参考的相关一手资料较为有限，对国外食品安全档案的管理现状分析不够深入。