基于电子政务的原生数字档案管理分析绪论

　　第 1 章 绪论

　　纵观世界各国，在网络时代信息化的到来使电子政务得到了长足的进步。与此同时，由于信息技术的应用极大地扩展了人们产生文件的能力，在电子政务系统中也不例外。大量的原生数字文件产生于办公自动化系统和政府网上工程的实施过程中，在经过归档和整理之后，成为了能够为转变政府职能、提高政府绩效、公开政府信息、规范政府行为做出积极贡献的数字档案信息资源，在一定程度上决定了政府管理服务的提升以及社会信息的发展效率。然而目前看来，我国对于这些原生数字档案的管理状况并不尽如人意，在管理思路、方式、流程和利用方面存在着一些严重问题，阻碍了档案信息价值的实现与行政管理效率的提高。如今政府机关的档案管理面临着外部环境的迅速发展和变化，为了适应不断新出现的需求和机会，原生数字档案管理模式和结构的转变显得尤为必要。

　　1.1 研究背景。

　　进入 21 世纪以来，信息化和电子政务正在突飞猛进地发展，并且具有更加深远的发展前景和更为广泛的现实意义。信息化已经成为继工业革命之后的一场全球性技术革命，信息化浪潮正在越来越深刻地影响着经济发展的进程，从根本上改变着人类生产、生活和思维方式，把人类带入了新经济时代。信息化水平的高低已成为衡量一个国家现代化程度、综合国力、国际竞争力、经济增长能力的重要标准。作为信息化重要组成部分的电子政务，涉及经济社会发展的各个领域，与企业、居民和社会各界的联系十分密切，对信息化全局具有显着的主导和引领作用。推行电子政务是带动全社会信息化发展的重大举措，也越来越多地成为各国政府的战略选择。电子政务以信息和通讯技术为手段，以达到更好的政府行政和服务程度为目标，为公众提供有效可靠的公共服务、与公民进行双向的沟通影响，同时实现政府内部的网络功能运行和跨机构的公共管理体系。在发展过程中，电子政务的前进方向越来越多地着重于机构间的连接和协作，力求实现最终的―无缝隙政府‖的成熟形态，即整个行政管理体系通过机构之间有力的联系与合作，以一个单一组织的形态来面向公众而运行，为公民提供整体的服务。

　　与此同时，由于信息技术的应用极大地扩展了人们产生文件的能力，原生数字档案的飞速发展与广泛普及也成为了不争的事实。在各地政府的电子政务建设中，均自觉或不自觉地、直接或间接地在内部机构之间、在各机关之间、在政府机关与社会公众间，程度不同地形成运营、流转、存贮、开发和提供着原生档案文件。这些原生数字档案一方面作为重要的政务信息资源，其本身的有效管理和利用促进着电子政务的进一步发展，为转变政府职能，提高政府绩效，公开政府信息，规范政府行为做出了积极贡献，成就是不言而喻的；另一方面作为电子政务的组成部分，其管理方式也需要随着电子政务的组织间无缝隙的发展方向而进行转变和进步。此外，与传统的文件、档案管理相比，原生数字档案管理本身也具有相关因素多、各因素间相关度高、变量多、目标复杂、技术含量高、更新快等新的特点，从而对管理活动提出了更高的要求。

　　然而目前看来我国从中央到地方各级政府机关将原生数字档案管理纳入电子政务建设的情况却不尽相同，整体不尽如人意。大多数政务建设部门对原生数字档案、电子文件管理具有很大随意性，未将机关档案管理纳入电子政务建设中的一部分进行通盘考虑，极少数能够将其纳入电子政务总体建设规划中。在一些机关部门，只归纸质文件，电子文件管理被忽视，归档受歧视，有的则只将电子文件存入数据库，却又不能确保其长期保存，导致有价值信息的流失。在管理流程与方式方面，多数机关采用的是分级负责、条块结合的这种传统的纸质档案管理体制，并不能与电子政务建设的无缝隙目标相融合。同时对于政务信息服务窗口--政府机关档案网站的建设而言，与国外较好的档案网站相比还有一定的差距，存在着诸如―无头现象‖、―重复现象‖、―信息孤岛现象‖、―有站无车现象‖等等不足。一般的政务网站内的文件追溯查询期限不超过十年，有的则更短，说明我们的原生数字档案管理模式实现了理论上要求的电子档案文件长期保管，却难以保证它们的长期可获取，因此很多网站建成之后，并没有取得预期的经济效益或社会效益。随着国家电子政务的不断深入发展，对原生数字档案管理的要求会越来越高，呈现出更多的问题。

　　在面对着不断发展变化的信息环境的背景下，在政务体系中传统的档案管理的方法手段不可避免的受到了新的挑战，原生数字档案管理正面临管理理念、管理原则和管理业务的变革。这就使得政务系统中原生数字档案管理的具体方法与策略呼之欲出，成为时代的呼声。

　　1.2 研究意义。

　　在理论方面，本文结合文件连续体理论、无缝隙政府理论、文档一体化等相关理论与思想，突破传统的档案管理理念，拟基于信息网络技术，深入全面地探析原生数字档案的无缝管理模式及相应的保障机制，系统性地提出我国面向数字环境的全新的档案管理业务技能与规范，所取得的研究成果对我国档案管理理论体系完善具有一定的理论意义，同时，在保持我国档案学理论研究先进性的同时推动档案学跨学科研究的拓展。

　　在实践方面，原生数字档案作为电子政务的主要载体，是政府机关最重要的信息资源之一，因此其收集、管理、保存、利用正成为电子政务工作的重要组成部分。本文研究表明原生数字档案管理是一个复杂的问题，需要跨学科跨领域的行动来解决；行政链的各个层面都应参与到原生数字档案的管理过程中；良好的文件管理实施能够降低电子政务的成本，促进机构之间的信息共享与资源利用，提升行政效力。此外，基于以公民为中心的服务理念的政务信息服务运行机制有利于政府为社会公众提供全面服务，通过全面收集和整理分布于互联网上的档案资源，为用户使用政务原生数字档案提供了有保障的途径，为公众提供无缝隙的档案信息服务；同时也可促进政府职能的转变，使以公民需求为中心的政府服务模式逐渐深入人心。

　　1.3 国内外相关研究现状。

　　1.3.1 国外研究综述。

　　目前国外对于行政系统中原生数字档案的管理已经有了一定程度的研究，但成果较少，多数是对于在行政管理领域中原生数字档案整合、组织、存储和评价的方法的讨论。有埃及学者讨论了基于本体的在公共管理机构的跨组织的原生数字档案的整理和组合方式，提出了在组织中信息和文件结构重组所需的各个层面的制度、服务和信息技术的支持。希腊学者提出了一个描述电子政务资源的数字馆藏的元数据集的方法，用于促进政府资源的电子分类和储存，以及加强用户与公共部门的电子交互。另外，有学者研究了电子档案管理与高效的行政效率之间的相互作用关系。除此之外，国外研究者在电子政务理论、原生数字档案的归档及资源建设这些相关方面的研究成果如下。

　　（1）电子政务理论相关研究。

　　国外的电子政务的研究机构主要集中在政府机构、大学、国际组织、咨询公司、非营利性机构和大型的 IT 跨国企业等。比较有代表性的有：世界银行、经济合作发展组织、美国总务管理局、德勒咨询公司、美国行政学会、惠普公司等。

　　国外电子政务研究机构对各国电子政务的研究主要是集中基于互联网和政府的门户网站的调查。

　　在电子政务概念方面，美国全国绩效评估委员会于 1993 年的《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告中首次提出了电子政府的概念。

　　多年来国内外对于电子政务的概念都有很多不同的理解和解释，例如有英国学者把电子政务视为一种技术工具，将其定义为互动于政府与公民间的实现政府职能的工具。有学者从公众服务的角度把电子政务描述为推动改进多种公众服务的合作技术。加拿大政府认为电子政务建设的目标是利用信息技术，使加拿大人能够在任何时间、任何地点、用任何一种官方语言获取―以用户为中心‖的、整合的服务。新加坡政府提出电子政务是指应用技术提高政府服务的接入和人提供水平，从而使所有公众和企业都能从中受益。同时，在许多情况下，西方学者把电子政务纳入公共治理中，使电子政务与公共治理领域结合起来，从而形成政府变革，甚至把电子政务看作是政府再造的同义语。

　　在公共治理理论方面，美国着名政治学家彼得斯将公共治理模式概括为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府。此外有学者系统地阐述了把再造原理应用到各级政府管理之中的思想观点，明确提出了政府组织将向无缝隙组织转变。同时在跨组织电子政务研究方面，具有代表性的有美国白宫管理与预算办公室发布的《无边界政府--跨政府项目管理方法》，探讨了推行跨部门电子政务建设的新思路。美国绩效研究所发布的《基于绩效的电子政务》研究报告，为电子政务实施绩效的研究提供了思路。

　　由此可见于上世纪 90 年代末起，无缝隙政府理论开始盛行于国外的电子政务研究中。无缝隙政府理论是由美国拉塞尔？林登在通用电气执行总裁杰克？韦尔奇的―无界限组织‖的基础上提出来的。无界限组织是对组织内部各部门之间原有界限的弱化，而非完全取消，它的优点是基于计算机网络化以更有效的形式使信息和资源在模糊的边界之间能够扩散，强调组织的速度、弹性、整合与创新。而无缝隙组织是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。目前在全球范围掀起的新公共管理革命中，重建无缝隙组织，创建无缝隙政府，在行政发展和政府改革中正显现出蓬勃生机。

　　（2）原生数字档案归档研究。

　　目前学者们普遍将原生数字档案的归档工作分为对有档案价值的数字资源的采集和对所获资源的整理加工使其成为可访问的档案信息这两个步骤。现有的主要方式、技术有如下三种：

　　①奥地利在线归档（AOLA）数据收割技术。AOLA 网络原生数字资源收割由奥地利国家图书馆和维也纳科技大学联合开发，其应用目标为实现奥地利网络空间的周期性的归档。该技术基于 Linux 系统，遵循开源的方法，采用自动收割索引技术整体下载经原作者允许的网络空间的内容。

　　②网络数字资源映射。美国国会图书馆开展了―映射网络数字资源的虚拟存档 （MINERVA）‖ 项目，其内容包括对网页和多媒体文件内容的采集、存储、编目和最终向用户提供访问。该项目采用基于事件和主题两种方法来对内容进行选择，获取网页资源。随后对获得的文件进行档案元数据的创建，包括结构/系统管理元数据，介绍档案的作者、创建日期及作为编码和类型定义标准；以及内容元数据，描述档案文件的内容以有助于索引和检索。有关研究人员进行了人工编目，为每份档案创建了一个在集成管理系统（ILS）中的 AACR2/MARC 目录记录，并应用元数据对象描述模式（MODS）创建了每个网站的描述性记录。最后设计了用户查阅界面，并计划对数据的访问方式和接口进行进一步的研究。

　　③―白色档案‖的转换。―白色档案‖的转换为美国埃默里大学 Carroll 等学者组成的工作组提出的概念，即原生电子数据通过每一步骤的加工和复制最终成为可供用户查看的仿真环境下的文件的副本的全程技术。原始数据经过硬件的分类典藏转化为―黑色档案‖（档案原件，主要用于存档，没有副本），经过初步加工和灾难恢复进一步转化为―灰色档案‖（内部工作副本，模拟环境的构建依据），最后经过文档的限定和迁移转化为―白色档案‖（数据的可访问副本）。

　　（3）原生数字档案资源建设研究国外研究者在原生数字资源建设方面进行了大量的研究，其形式大多为实践研究，影响较大的项目为：

　　①由图书馆、档案馆、高校等公共机构组织的原生数字资源的获取和长期保存项目。

　　主要的研究项目包括以荷兰为领导的国家图书馆的数字馆藏计划（NEDLIB），德国的数字资源长期存储专业网络项目（NESTOR），澳大利亚的网络文献资源的保存与利用项目（PANDORA），美国的数字信息资源保存项目（NDIIPP）等。其中，以英国的原生数字信息管理系统（AIMS）项目和 Fedora 数字对象存储库建设最具有代表性。

　　②各国政府进行的在政务系统中的原生数字档案管理的实践。

　　在始于 2000 年的欧盟的―电子欧洲‖计划中，电子政务服务体系的开发和建设是非常重要的一部分。目前已经开展了许多保证成员国之间安全高效的协作的行动，如欧洲电子政务互操作性框架（EIF）和互操作性战略的制定；国家电子政府互操作性框架的对齐方式 EIF 的设计；档案信息的电子识别和电子授权的确认；跨国安全系统的开发等，并每半年对成员国的具体状况进行一次评估。

　　有希腊学者认为在语义网时代， SOA 框架这种面向服务的体系结构是解决电子政务中互操作性的整合以及对动态需求的描述等问题较为理想的工具，在其中创建了电子政务资源的基于本体的扩展元数据集合，包含XML架构、代码表、公共机构服务和信息系统。它使用网络服务描述语言（WSDL）和网络服务本体语言（OWL-S）等描述工具对政府网站之间的注册和交流进行了解决方案的设计，拟将此技术应用于政府网站的服务系统。

　　芬兰政府于 2011 年进行了对于政府中档案功能分类的研究项目，提出了以用户的实际需求（为标准）来创建功能管理的模式。冰岛于次年进行了相似的实践，在对 75 个组织进行调查的基础上，注重在设计档案管理方案时用户的参与，提出了建立一个统一的功能分类方案的重要性。

　　土耳其政府与安卡拉大学于 2013 年联合开展了 e-BEYAS 项目，共同管理行政记录和学业记录，对电子政务系统技术集成进行了研究，包括单点登录（SSO）集成、电子签名集成、国家组织数据库集成、移动签署集成等，以求实现在政府、高校和企业之间的电子文件管理系统的集成运行。

　　1.3.2 国内研究现状。

　　（1）电子政务与数字档案研究。

　　电子政务最重要的内涵是运用信息技术打破传统行政机关的物理组织界限，整合和贯通政府部门的流程，基于网络构造一个电子化的网络政府，使得人们可以在不同的场所，利用不同的渠道随时随地获得政府的信息及服务。电子政务无论从广义上还是狭义上理解，都离不开对信息的载体--电子文件的管理。

　　目前国内大部分学者根据文档一体化的思想，认为文件和档案是同一事物在不同阶段的价值形态的不同体现，应将文件与档案作为一个整体来实施一体化管理。有学者提出电子信息时代，为了解决由于办公自动化的广泛开展所带来的原生数字档案大量产生的问题，更是基于原生数字档案的众多特点，需要将档案管理的手段和理念提前到文件的运行过程中，便更加强化了文档一体化，以便档案部门和文件部门更好的结合有关技术和思想，保证文件的真实、完整、安全和归档工作的顺利进行。

　　在此基础上，有学者指出应该采用前端控制的思想对数字档案继续管理，因为如采用后端控制的管理，那么从整个管理过程来看，只是进行了半程管理。这实际上就是沿袭纸张档案的管理模式，这种管理模式是根据传统的文件生命周期理论来设计的，但将这种后端管理模式用于电子档案管理，在实践中就暴露出了许多问题，其中最大的问题就是无法解决电子档案的凭证性的问题，因为电子档案特点之一是载体与信息的可分离性。

　　此外，我国学者对于电子政务体系中数字档案的研究主要侧重于其政有效性和法律证据性问题、档案保管与信息的安全问题等方面的探讨，并未将原生数字档案作为一项独立的政务信息资源进行其管理和利用的讨论。

　　（2）原生数字资源研究。

　　目前国内在此方面相关的理论研究主要集中于：

　　①原生数字资源的类型和特点。陈红星认为人类文明有着对于原生数字资源的需求，同时数字资源的原创性、数字形式惟一性和极易灭失性的特点也决定了原生数字资源建设的必要性。夏南强基于呈现形式、信息公开程度、信息存储格式、产权归属、终端设备等视角对原生数字资源进行了类型划分，并分析了其杂糅性、原创性、脆弱性等特点15.

　　②原生数字资源的长期保存的方式。刘钊认为应该由生产者将生产过程中的所有原生数字信息都保存下来，让使用者来决定其价值。常娥提出原生数字资源的保存可以借鉴网络数字资源的长期保存技术，同时有必要建立多个副本的分布式长期保存体系16.

　　③原生数字资源的价值评价。在评价思想方面，周献红认为数字资源的价值与其半衰期、保存策略及软硬件技术有关；常娥等学者认为在处理网络信息资源的内容时应以网络资源受用户欢迎程度为评价标准，然后根据网络原生数字资源的特点制定相应的评价指标；徐宽提出了内容价值判断依据，包括信息的客观性、科学性、原创性、代表性和可操作性等。在评价方法方面，主要集中于定性评价，如（采用）定性标准评价、网络计量学等方法，此外也有学者对于层次分析法、模糊综合评价法和元数据评价方法进行了相应的研究。

　　此外在实践方面，国内对于原生数字档案资源的研究较少，主要的成果为原生数字资源的采集系统，如基于 RSS 技术的采集系统、BlogRank 算法、BBS 主题发现原型系统等；以及原生数字档案的长期保存项目，以国家图书馆的网络信息资源的采集与保存试验项目（ WICP）和北京大学的中国 Web 信息博物馆项目为主。

　　（3）无缝隙政府模式研究。

　　当前我国对于无缝隙政府理论的研究还处在起步阶段，有些理论的争议还在讨论之中，学者们对无缝隙政府理论的翻译引进后，我国学者对其产生了浓厚的研究兴趣，结合我国实际进行适当的研讨。而大多数专家学者们的研究观点聚焦在：一是对于理论的研读和揣摩上，如学者在研究中阐述了无缝隙政府是由传统型政府向当今流行的服务型政府的转变，并解释了如何开展无缝隙政府理论三个导向内涵之间的关系的发展。二是鉴于我国的性质，使该理论在我国的适用程度保持了怀疑，他们大多数持保守观望的态度，三位研究者在在文章中认为无缝隙政府理论重要讲述了如何使民众成为主导、政府组织机构如何进行重组改革、如何提升政府的工作效率、如何实现信息资源的共享等等。对于理论在我国的具体应用，要注意结合本国的实际情况，逐步有序的开展，以人为本是我国的立国之本，也充分体现了无缝隙政府的处事价值。三是运用这个理论对具体的事例进行的嵌入式的饿探讨。但是把理论运用到网上行政办公中的典型的案例的研究很没有很完整的阐述，也相关研究专着的问世。

　　1.3.3 研究评述。

　　总体看来，国内外学者对于电子政务环境中数字档案的管理以及原生数字资源方面的研究达到了一定水平，在理论、实践方面均有探讨，但是极少有对于政务系统中的原生数字档案进行单独的讨论。

　　对于国内外的研究成果，具体来讲，在研究形式与方法层面，国外相关研究呈现出系统化和项目化特征，研究组织性较强、注重实证且具有持续性，多数为对于具体公共机构的调查研究。他们更侧重具体的专项技术的深入细致的探讨，且多数与实际应用案例相结合，并做出结果分析，提出不足之处和未来发展方向。

　　在国内这方面的研究起步较晚、不成系统，属于自发性的零散探讨，但若能充分借鉴国外研究成果，可突出后发优势，提高研究起点。

　　在研究内容层面，国内外学者对于原生数字档案的论述均较为笼统。即便如此，国外有学者进行了相应的实践项目研究，得出了许多宝贵的经验。而国内研究还不是很深入，宏观研究较多，微观涉及的较少；提出了方法，口号性的较多，可操作性的少；理论研究多，实证研究少。对政务体系中的数字档案管理模式、原生数字档案归档、资源建设方面的研究基本上处于空白。

　　在研究思路层面，国外的研究者已经将研究的出发点转向了满足公众的档案信息需求，以服务为宗旨的档案管理为重心，且与数字图书馆、计算机、行政管理等相关学科联系较为密切。而国内的研究领域较为单一，整体处于行政体制改革这一较小的框架中。

　　然而无论国内外发展的程度差异有多大，其研究内容的趋势主要集中在两点：

　　电子政府下数字档案管理制度的变革和以用户需求为中心的价值导向。同时，在实际建设过程中，虽然西方国家和我国在区域、环境、条件上有较大区别，但国外的相关研究成果也有许多值得我们学习和借鉴的地方。

　　1.4 主要研究内容。

　　本文在对原生数字档案相关文献阅读和电子政务数字文件管理工作调研的基础之上对于政务系统中的原生数字档案管理方式提出建设性的方案。其具体研究内容如下：

　　本文在对原生数字档案相关文献阅读和电子政务数字文件管理工作调研的基础之上对于政务系统中的原生数字档案管理方式提出建设性的方案。其具体研究内容如下：

　　第一章是绪论。从分析本论文选题背景入手，阐述了论文研究的理论意义与实践意义，并对国内外相关研究现状进行分析，为本文的研究进行理论铺垫。最后概述了本论文的研究内容、研究方法以及思路。

　　第二章是对于相关概念和基础理论的阐述。在对于电子政务环境中原生数字档案的概念、产生应用及特点的分析以及对来源原则、全程管理和无缝隙管理理论的内涵的论述的基础上，讨论了相关理论对于原生数档案管理的适用性和优势。

　　第三章是我国电子政务环境下原生数字档案管理的现状分析。通过问卷调查、实地调研等方法对目前数字档案管理中存在的问题进行分析，进而提出需要重点解决的角度和方面。

　　第四章是原生数字档案无缝管理模式的构建。根据目前存在的管理问题，有针对性地提出了构建电子政务系统中原生数字档案的无缝管理模式的目标，讨论了其体制、构建的原则与方法，设计了原生数字档案无缝管理的运行模式，重建了政务体系中原生数字档案管理和服务的业务流程。

　　第五章是原生数字档案无缝管理的实现路径。从政策法规、业务能力评估、参与主体协调、技术和人力资源等方面提出实现无缝管理的保障机制。

　　第六章是结论与展望。对全文进行总结，指出政务系统中原生数字档案管理后续研究中的有待解决的问题以及下一步的研究方向。

　　1.5 研究方法。

　　本文采取了多种研究方法，主要包括：

　　（1）文献阅读法。广泛收集相关领域文献，跟踪研究动态，在大量阅读文献、掌握基本理论的基础上，寻找本文研究的立足点和发展方向。

　　（2）调查研究法。对国内电子政务系统文件管理及服务现状进行广泛调研，掌握理论研究和实践研究现状。

　　（3）专家咨询法。以电话问询、e-mail、专家座谈会的形式就研究中的具体问题向专家进行咨询，以对研究的关键性问题进行指导。

　　（4）系统分析法。从系统论的观点出发，提出原生数字档案无缝管理的可行性、构成要素与内涵，将其作为一个系统进行深入分析，层层递进，并针对如何在政务体系中将其实施进行思考，提出重新创建业务流程的思路，在此基础上讨论保障机制策略。