电子政务环境下档案管理现状及问题分析

　　第 3 章 电子政务环境下原生数字档案管理现状及问题分析

　　随着政府上网工程和电子政务建设的实施，政务网上办公日益普及。由此政府机关在履行职能、处理事务和日常管理活动中形成、处理和保存的原生数字档案数量激增。虽然在政务公开、档案信息化建设的大背景下，政府部门对于数字档案管理工作的实践做了相应的探索并取得了一定的成绩，但同时也暴露出许多新产生的挑战，总体管理和服务现状并不尽如人意，严重影响了档案文件的利用和价值的实现，进而阻碍了行政效率的提高。

　　对于电子政务系统中原生数字档案管理的研究的根本目的是实现政府档案信息资源的最高效的管理和利用，同时也力求在文档管理方面为实现更好的政府行政服务模式做贡献，因此研究为针对实践工作而进行的。上文已经提到，在网络环境中原生数字档案的管理呈现出许多与以往不同的新的问题和挑战。所以，在提出原生数字档案无缝管理模式之前，必须要研究当前我国电子政务系统中对于原生数字档案管理和档案信息服务存在的具体问题，深入了解我国目前的管理和服务状况，以此作为改善的依据。由此本文主要采用文献研究法、上网调查访问法、分析比较方法等，在对己有法律法规的分析整理的基础上，调查研究目前政务系统中的原生数字档案管理体制和措施，并亲自对一些档案信息网站进行访问，提出目前在各层面存在的问题。

　　3.1 理念与意识层面。

　　在原生数字档案管理的理念与意识层面，总体来讲目前我国政府机关相应的认识及管理思想不适应电子政务环境的需要。

　　首先在政府的工作中，一向存在着对档案管理重视程度不够的问题，这种状况在某些基层机构更为明显。部分地方政府从行政领导到一般工作人员对档案管理工作的意识普遍比较薄弱，对档案管理工作的价值认识不到位，主要体现在两个方面：一是认为政府主要围绕经济社会保障等任务，而档案管理则是附带工作，与主体工作的关系不大，只需负责配合上级档案管理部门进行简单的管理即可，甚至存在把档案管理工作作为一种负担的状况；二是把政府档案管理工作等同于行政材料收集整理和存放，是一项无需专业知识和技能的简单工作，从而在档案管理工作中随意性较强，有些甚至没有指派专人负责，而是采取临时负责的形式.这种状况延续到了电子政务的行政环境中，在档案信息资源对政府绩效、行政效率的影响越发重要的背景下，显得更为严峻。

　　其次，在电子政务环境下，政府原生数字档案管理不同于传统文件、档案管理，面临管理理念、管理原则和管理业务的变革，需要构建全新管理模式与管理体系。面对原生数字档案的特点和变化的要求，传统的档案管理理念和方法需要变革与创新，需要融入科学的现代管理思想。但将机关档案管理纳入电子政务建设的情况却不尽相同， 不尽如人意。从中央到地方各级政府机关在政务建设中电子文件和电子档案管理则更是参差不齐， 将机关档案管理纳入电子政务建设规划， 与电子政务协调进行的部门还是极少数；多数政务建设部门未将机关档案管理纳入电子政务建设中的一部分进行通盘考虑，对电子文件、电子档案管理具有很大随意性。在一些单位， 只归纸质文件， 电子文件管理被忽视， 归档受歧视， 有的则只将电子文件存入数据库， 而未将需永久保存的电子档案信息复制纸质档案， 数据库的信息又不能确保长久存贮， 导致有价值信息流失。

　　此外，我国原生数字档案缺乏规范化管理。由于其形成部门增多，在形成过程中，软件的管理尚未实现标准化，人们常常忽视原生数字档案的收集、积累，不按规范去编制积累文件，程序员往往不愿编写符合要求的资料，录入员将数据录入计算机，忘记拷贝备份，很多形成部门制定的原生数字档案管理方案大多较为片面，未从档案角度加以考虑，人们缺乏统一认识，管理各行其是的居多。原生数字档案管理工作组织体系不明，导致各部门职责不清。部门间如何针对原生数字档案管理工作进行协调、业务监督，档案馆如何接受电子档案进馆等，都是待解决的问题。由此可见，目前政务体制中的原生数字档案管理意识并没有达到档案价值实现及电子政务发展的要求。

　　3.2 法律与制度层面。

　　现有的法律法规制度并不能满足原生数字档案管理的需求。政府档案管理工作是政府处理日常事务的一部分，所以需要制定严格的管理制度，以科学的方法对其进行管理。然而原生数字档案法律地位尚未确立，致使其法规制度与标准还不完善，尽管从 1996 年起，我国成立了电子文件归档与电子档案管理研究领导小组，并组织多方力量共同对电子文件归档及电子档案管理进行研究，我们能见到的规章标准还很不够。档案部门对原生数字档案法律地位的确立问题尚在探讨之中，原生数字档案的可变性和虚拟性等特点，使其法律地位认定问题始终成为困扰我国档案界的一大难题，使数字档案全面行使―历史记录‖和―社会记忆‖的功能受阻，尤其是在实施办公自动化和文档一体化的过程中，原生数字档案的行政有效性和法律价值和法律效力认定遇到了认识上、技术上的麻烦。原生数字档案法律地位一天不确立，真正意义上的办公自动化和文档一体化也就不可能实现。

　　3.3 管理体制与模式层面。

　　原生数字档案宏观管理力度不够，工作体系不明确。目前我国档案工作整体的模式为实行统一领导、分级负责的―条块‖结合的管理体制，这是多年实践经验的总结，也是指导我国档案工作实践的基本原则。如此的档案管理体系及模式符合我国档案工作实际，但此管理体制和模式主要针对传统的纸张为主要载体的档案管理。数字档案与纸质文件的不同特点导致了管理上的一系列变化，传统的档案管理形式已不完全适用于原生数字档案的管理。然而，目前在电子政务环境下，政府原生数字档案的管理从理论到实际都存在一些模糊的认识，且全国各地区、各部门的做法不一，各行其是的居多。由于业务范围、原生数字档案的种类，内容的差异，不同机构原生数字档案具体管理模式大致有如下几种情况：

　　第一，完全采用纸质档案的管理模式。由档案部门统一收集归档。在制定归档制度时，将原生数字档案归档纳入其中，由档案部门对业务部门进行业务指导、监督。将纸质文件与原生数字档案集中统一管理。原生数字档案的管理与纸质文件相同。第二，原生数字档案管理呈分散保存状态。原生数字档案保存在各形成部门，没有归档，管理只注重原生数字档案的现实效用。管理属短期行为，做法不统一，原生数字档案自生自灭于形成部门。第三，原生数字档案由专门部门管理。一些机关、企事业单位将归档的纸质文件与原生数字档案分别归口到不同部门保存，纸质文件归口到档案部门管理，原生数字档案归口到信息技术部门保管，着重对原生数字档案实施有效的技术管理。第四，全部在线归档。为适应办公自动化之需，将原生数字档案与纸质文件融为一个管理系统，使用纸质文件与原生数字档案统一的计算机管理软件，全部在计算机网络上逻辑归档，实现―无纸化‖，对原生数字档案施行在线管理。第五，实行文件、档案一体化管理。将原生数字档案、电子档案融为一个管理系统，使办公自动化与档案现代化系统有效衔接，在工作业务中进行文件信息数据处理的同时也执行着原生数字档案形成与归档的功能，对原生数字档案实行前端控制和全程管理。而档案馆原生数字档案的管理模式，还未进入实质性阶段。总之，原生数字档案的管理体制与管理模式需要明确与确立。

　　3.4 管理流程层面。

　　3.4.1 管理技术需要创新。

　　在网络环境中，政府原生数字档案管理的管理对象、手段、方法都需要创新。

　　电子文件是数字信息与文件的集合体，它是在数字化环境中以二进制数字代码的形式生成、传输和处理的文件，它具有文件的共性，也有自身的个性，即技术特征，如信息的非人工识读性、系统依赖性、信息与特定载体之间的可分离性、信息的易变性、信息存储的高密度性、多种信息媒体的集成性以及信息的可操作性等。原生数字档案的数字化必然要求对它的管理手段的创新，采用现代化的管理手段实施有效的管理.需要保证电子文件的完整、真实、长期可读，不能沿用传统的纸质档案的管理方法，要从电子文件管理系统的开发、原始性认定、数字档案载体与信息内容的保护等方法革新。

　　3.4.2 人员素质有待提高。

　　原生数字档案管理面临内容安全及技术保障与专门人才问题。原生数字档案由于其载体特殊，不同于传统的纸质文件，它是高科技技术环境的产物，内容和载体有相分离性，信息技术和管理技术对于维护其原始性、真实性至关重要。同样，其管理也需专门人才。然而目前我国的现状令人不安，多数档案管理人员不熟悉原生数字档案的管理，业务水平有限。档案人员在其职业生涯中迟早要接触到原生数字档案，原生数字档案的特点对其管理人员要求也更加严格，使管理人员的思维方式、知识素质面临根本性的改变，而大多数的档案管理人员没有受过适当的业务培训，仅靠传统的档案知识来管理电子档案显然不行。目前，在档案部门从事电子档案管理的人员很少，使大批电子档案滞留在形成部门，其管理职责集中在信息前哨的少数专家身上，加之经费和技术条件的限制，完全实施办公自动化和文档一体化的单位还不普遍，例如有的单位引入光盘档案及其管理系统，但仅有光盘存储部分，管理开发利用部分还未引进（由于经费限制）。对档案馆而言，若要考虑接受电子档案，应做好前期准备工作，人员培训，设备配套等都是必不可少的。

　　3.5 档案信息服务质量层面。

　　随着 1993 年电子政务的实施，我国政府档案网站这一档案信息服务的表现形式，其发展总体上呈现一种逐渐上升的趋势。虽然取得一定成就，但存在着诸多方面需要解决的问题，如网站的建设数量依然过少，内容丰富度还不够，存储方式单一等。

　　3.5.1 公民对于服务质量的满意程度较低。

　　在对于进行网站评价时，公民对于服务质量的满意程度是根本。然而调查得出，目前公众对于政府档案信息网站服务的状况普遍满意度较低。其主要原因为以下两点。

　　（1）未使公民获得更好的服务体验。

　　在许多体验过政府档案信息网站服务的公民心里都有着其水平并没有宣传的那么好和实用的体验，相反的是往往因为网络操作的繁琐以及信息的不畅通和所办理的事物处理不及时而白白荒废了时间，损害了自身的利益。网站建立的初衷是使公民获得更好的服务体验，获得更多的服务价值，然而有些政府档案信息网站除了一些简单的事务性发布外，基本没有起到应有的作用。有些网站把政府工作原貌原封不动的搬到网络上面，除了带给市民视觉上的感受外，貌似没有其他的便民体验。虽然在一定程度上网上服务减少了市民与政府面对面的麻烦，但是市民并没有从中获得更多更优质的公共服务和体验，有时仍旧会得不到满意的解决方案，所以只能重返与政府面对面的传统办公体系当中。因此，目前我国政府档案信息服务并没有达到提升顾客公共服务的体验和公共价值提升的效果。

　　（2）缺乏一次性为公民办结业务的能力。

　　往常传统的政府办公会把市民像踢皮球一样的踢往各部门，进行的不断的审批与办理公共事务，大大增加的市民的等待时间和办事成本，尽管如此市民或许还是因为某项业务的缺失而导致全盘的审批失败。尽管网上档案服务的初衷正式要为市民提供一站式的办公服务，减少市民的办事时间与成本。但事实却不尽如人意，有时反而增加了办事的等待时间。大多政府档案信息网站缺乏网上办公的能力，尤其是提供一站式的服务，网站虽然部门齐全，但大都处在建设当中，功能不全，信息不足是网站普遍的问题。有很大一部分网站存在信息更新不及时、发布的信息无时效价值、服务功能不健全等现象，有的网站工作动态最后的更新日期甚至距现在已达一年以上；许多网站只有静态功能介绍，无动态信息交流；有的网站与用户交流形式过于单一，相关链接深度浅、范围窄；还有一些档案网站存在着与工作联系不紧，脱离实际的问题。绝大部分档案网站在网站结构的实用性、网站内容调整的灵活性和安全意识上存在着一定的欠缺，影响了档案信息和服务的提供。同时，网站带宽不足导致高峰上网时网站打开缓慢，公民难以体会到网上办公带来的实惠与便利。

　　3.5.2 档案网站―信息孤岛‖现象严重。

　　所谓档案网站的信息孤岛现象，是指各个档案网站之间联系不紧密，没有形成行业体系；档案网站与其他网站缺少必要的链接，不能实现资源共享；还有一部分档案网站游离与网络之外，在网络的海洋中是难以找到的小岛。档案网站各自为政，只形成一个个―点‖，并没有形成行业网络体系。这种现象与网络世界多渠道沟通与互联的发出点和目的是相悖的。档案馆和网络都是具有开放性的，这是档案和网络能相结合的基础。所以孤岛现象并不符合建立档案网站的本意，也不能满足数字档案服务的要求，必须加紧改变。

　　具体来讲，信息孤岛现象产生的原因可以说是由下面四个因素引起的：第一，从传播上讲，专业性过强。网站应该是面向公众的，档案网站也应该在提高社会公众对档案的认识，扩大档案工作在社会上的影响发挥积极的宣传作用。可是许多档案网站给人的感觉是就是给档案专业人士看的，不太适合非专业人士浏览，所以起不到档案网站应该有的作用。第二，从管理上讲，没有体系。由于没有龙头网站，结果各地方的档案部门各自为政，上下构不能构成体系，没能基本形成上下互联、网网贯通的档案网络体系，所以根本不能发挥档案网站的集群配合作用。第三，从技术上来讲，查询困难。目前，大多数档案网站很少加入搜索引擎，没有与其他档案网站或相关网站的建立链接，各档案网站之间的联系非常少，网址查询困难，一个个档案网站像一座座孤岛，也就淹没在信息的浩瀚海洋里。此外，虽然各级档案管理部门隶属党政部门，但在各级政府的网站也很少见到对当地档案网站的链接。第四，从内容上看，档案网站内容更新频率较低，信息量不够丰富，而且网站内容单调，不具有什么吸引力，因而不少档案网站实际上成了无人涉足的―孤岛‖。

　　3.5.3 市民服务反馈信息匮乏。

　　政府的办事能力是在得到市民的肯定后才可以体现的，但是目前政府的工作，提供的公共物品与公共服务往往得不到市民的反馈，政府也不主动去与市民沟通。

　　目前政府档案信息网站系统很难收到市民接受服务后的反馈信息，同时工作人员也很少与是市民们进行正常的反馈沟通，只不过是在办理结束完一次业务后和市民们打过招呼后就完结整个服务而已。市民与网上办公的互相沟通少之又少，在政府网站上很难找到反馈信息专栏，在线沟通软件大多数的政府网站都没有建立。

　　同时网上办公的工作人员数量很少，根本无暇顾及与市民间的沟通与信息咨询。

　　很少得到市民信息反馈的政府，难以评估网上行政办公带来的效果与作用，从而无法更好提供档案信息服务。

　　综上所述，目前我国政务系统中的原生数字档案管理及服务状况并不尽如人意，在管理的意识与理念、法律与指导、体制与模式、流程和档案信息网站服务的层面都不能适应电子政务环境的需要。与传统的文件、档案管理相比，原生数字档案管理本身也具有相关因素多、各因素间相关度高、变量多、目标复杂、技术含量高、更新快等新的特点，从而其自身也对管理活动提出了更高的要求。因此目前正需要管理模式和体制的变革，来对管理模式和流程进行无缝隙融合，来提高档案管理行政效率，更好地为公民提高档案信息服务。