生态林建设法治化的基础

　　引 言

　　森林作为陆地生态系统的主体，依托着人类的生存和发展。森林承载着人类的过去，更支撑着人类的未来。在漫长的历史长河中，森林不仅成为了人类文明的摇篮、最初的庇护所和最早的食品库，而且伴随着人类文明的历史进程，同兴衰共存亡。人类的文明史实际就是一部反映人与森林、人与自然相互关系的演变史，森林与人类形影相随、不离不弃。森林生态环境是人类生存的基本条件，是社会经济发展的重要基础。保护森林、改善环境、维护生态平衡，已成为全球环境问题的主题。我国的林业建设正经历着以生态建设和以采伐人工林为主，逐步退耕还林、有偿使用森林生态效益、向全社会办林业的转变。党的十八届五中全会提出了五大发展理念，把绿色发展理念摆在突出位置。绿水青山就是金山银山，努力建设美丽中国，实现永续发展。

　　生态问题说到底要从民法的权利入手来看，要以具体的权利主体和客体为着眼点来看待生态林问题。目前，以《森林法》为核心，初步形成了较为完备的林业法律体系，建立了林地林木权归属管理、造林育林、迹地更新等多项保护和发展森林资源的法律制度，为林业发展提供了强有力的法律保障。但与此同时，我国的森林生态保护法律制度也存在着一定的缺陷。例如，.我国目前的法律规定中，只规定了相应国家政府机关和主管部门的权能，对应的法律责任没有提及。如果出现将公众所有或使用的森林划分为生态林，或者有限制所有权和使用权人的其他情况，其相应的救济权利法律并未做出明确的规定，公权力者权力缺少制约与公众权利缺少救济的问题长期存在。只有林业法治不断健全，林业建设乃至生态林建设才能不断加强与完善。

　　一、问题的提出。

　　（一）生态林研究背景。

　　森林作为陆地生态系统的主体，是人类赖以生存、繁衍和发展的伊甸园。在漫长的历史长河中，森林不仅成为了人类文明的摇篮、最初的庇护所和最早的食品库，而且伴随着人类文明的历史进程，同兴衰共存亡。人类的文明史实际就是一部反映人与森林、人与自然相互关系的演变史，森林与人类形影相随、不离不弃。

　　恩格斯在《自然辩证法》一书中就深刻指出过，我们每一次对自然界的胜利，自然界都会对我们报复。2013 年 5 月，***总书记在主持集体学习时要求，保护并改善生态环境，推动绿色发展、循环发展、低碳发展，经济的增长不能以牺牲环境为代价。党的十八届五中全会提出了五大发展理念，把绿色发展理念摆在突出位置。绿水青山就是金山银山，努力建设美丽中国，实现永续发展。

　　我国人口基数大，是世界上人口最多的发展中国家，更需要良好的生态环境。我国在各个领域的发展都取得了举世瞩目的成就。伴随着经济的快速发展，人类活动对自然系统的压力也越来越大。目前，我国林业资源严重不足、林业发展的质量和效益不高。我国森林赤字规模较大，曾几何时，我国也是一个多林国家。中国在远古时代森林覆盖率高达 60%-64%,到了 1949 年中国的森林覆盖率只有 8.6%,上个世纪 60 年代更是大规模地砍伐森林，直到上个世纪末才开始重视植树造林的作用。2014 年，全国第八次森林资源清查结果表明，我国森林面积 2.08 亿公顷，森林覆盖率只有 21.63%,而全球森林覆盖率为 31%.我国的森林厚度（森林换算成木材所能覆盖扣除水域后国土的厚度）仅有 1.78 毫米，而德国为 8.25毫米，美国为 3.83 毫米，日本为 11.66 毫米，瑞典为 7.66 毫米。

　　我国的林业发展还面临着严峻的压力和挑战。

　　从经济、生态、社会的角度看，森林具有多重价值。价值具有很强的主体性和时代性。

　　人们对于森林价值的追求体现在如下两个阶段：1、过去更多地重视森林经济价值。在生产效率低，经济落后的情况下，人们主要是为了满足衣食住行的需求，这反映在森林上的需求，则是强调它所提供的经济价值，包括建筑木材、林产品等等。当时，只有少数人有财力物力游山玩水，建筑园林，享受森林的美丽。随着工业和城市的不断发展，由于生态破坏的造成了日益严重的生态危机，因此，提高森林生态功能逐渐得到认可和重视，生态林建设和自然保护区建设得以重视，生态环境质量显着改善。但在我国，开展天然林保护、加快退耕还林等生态工程建设，仍然是一项长期的任务。2、现在及将来提升森林文化价值。以发展的眼光，发挥森林的文化价值。

　　只有综合价值高的森林，才会受到人们的喜爱，才会得到有效保护，低价值的森林往往由于满足不了社会文明进步的需求而被淘汰。所以，以前我们苦于没有林子，增加森林是主要任务；如今我们森林多起来了，全国森林覆盖率已达 21.63%,如何用好森林、发挥社会文化效益就成为今后的重大课题。

　　（二）生态林建设法治化的基础。

　　1、理论基础。

　　这一理论依据包括两个方面。第一，新林业理论。该理论重视森林的多重价值，将森林的生态效益和社会效益都放在突出位置，具备完备的森林结构。它将森林资源作为一个整体，以发展生态效益为首要，是适合林业发展的最为科学合理的道路。因此，在生态林保护方面，林业应建立这样一个新的、日益满足生态森林保护需求的理论，坚持生态林管理的可持续发展的理念；第二，生态优先的原则。中国经济的快速发展与环境问题形影相随，总结经验教训后应注重生态优先、可持续发展。

　　2、现实基础。

　　首先，虽然我国的生态坏境有所改善，但是并没有得到根本的改变。诸多环境问题依然存在：诸如土地荒漠化、生物多样性破坏、湿地面积缩减等。国家花费高额代价治理环境但效果却不慎甚良好，坏境问题会影响生态的可持续健康发展，森林的生态作用越来越明显。要从根本上来改变这种状况只有加强生态林建设；其次，林业发展重要组成部分之一是林业法治。

　　我国的林业法治建设不断改善，林业建设法律体系也初步形成，夯实了我国林业建设法治化的基础。而我国生态林法治建设各个方面都有缺陷，为完善我国的林业法治化建设提供了可能。

　　（三）概念的界定。

　　1、 林权。

　　"林权"这一概念是政策上的一个概念，法律没有使用。

　　森林和林木的所有权与使用权，以及林地的使用权等均涵盖在内。林权也是物权的一种，因此，研究林权应该建立在所有权理论的基础之上。《物权法》规定，物的所有者的根本权利是按照自身意愿享有支配权或控制权。

　　所有权是权利人对所有的不动产或者动产，依法享有绝对的、排他的、永续的权利。据此，可以归纳出林权的概念，林权的主体是国家、集体和个人，林权的客体是森林、林地、林木，林权的内容包括所有权或者使用权，它是一种特殊的物权。

　　2、森林和森林资源森林和森林资源的概念在《森林法》《森林法实施条例》等法律法规中均被使用，由此可见，森林和森林资源是两个不同的概念。根据《森林法实施条例》，森林资源包括范围较广，而森林，主要是依托于树木，例如乔木林和竹林，都被称为森林。由此可见，森林是森林资源的一部分。

　　3、国家林权、集体林权和个人林权。

　　我国《宪法》第 9 条、《民法通则》第 74 条和《森林法》第 3 条对森林资源的国家所有和集体所有权作了明确的规定。《民法通则》第 75 条、《森林法》第 27 条对森林资源的个人所有权作了规定。

　　（1）国家林权。

　　国家林权，即国家对森林资源所享有的所有权。任何单位和个不能成为国家所有的森林资源的所有者，只能进行使用和经营。我国森林法确定了国家对国家所有的森林资源实行统一领导，分级管理的原则。此外，通过授权的形式，将不集中、面积小、靠近村屯的国家所有的林木和林地授权给集体所有制单位使用，国家承认其使用和收益。同时，集体所有制单位对所授权使用的林木和林地负有保护和管理的义务。国家所有的森林资源受法律保护，不得侵犯。如若侵犯，不论对错与否，均须返还。国家林权与集体或个人发生争议时，如无相反证据，一般推定为国家所有。

　　（2）集体林权。

　　在我国，森林资源主要属于国家所有，但也有部分林权由法律规定为集体所有。集体林权，是指集体经济组织及集体经济组织的全体成员，对森林资源的所有权、使用权和承包经营权。集体林权的产生方式多样：集体经济组织成员的归公山林、单位营造的林木，集体承包荒山造林，除承包合同另有约定外，所种植的林木归集体所有。

　　集体林权，也包含所有权、用益物权和担保物权。

　　需要注意的是，集体林权也负有保护环境的责任，要受到生态公益的限制。因为森林资源对于环境保护意义重大，需要向社会供给生态效益，所有集体林权具有生态公益性。集体林权所有者在获得经济利益的同时，应该履行保护生态环境的义务。

　　（3）个人林权。

　　《森林法》规定，公民个人只能拥有林木所有权和林地使用权，所有权和使用权的确立需要登记备注并发放证书，该权利受法律保护，任何集体、单位、组织、个人都不得干涉和侵犯。个人取得林权的方式多种多样，比如农民在自己的土地上种植的树木或者城镇居民在自家庭院内种植的树木；由全民所有制和集体所有的宜林荒山造林个人承包的，除合同另有规定外，种植的树木属于个人的承包，个人所有。此外，继承、承包、划定自留山等方式都可以取得林地的个人使用权。