国外生态林问题研究

　　四、国外生态林问题研究

　　（一）德国生态林相关制度研究。

　　1、德国生态林立法的一般规则。

　　德国林地所有权、森林基础设施所有权、森林资源都属于林业所有权形式，多种多样。这些所有权可以为私人、市政府、联邦政府或州政府所掌握。

　　（1）宪法规定一德国的基本法律。

　　德国的立法机构同为制定森林法规以及管理条例的主体，这一点与我国有着明显的区别，可以说，德国林业部门的规定基本上都来源于基本法，这些规定对于林业保护和管理活动的开展创造了良好的法律环境，而且还有效的保障了林业所有权主体的合法权益。

　　（2）联邦立法。

　　德国林业部门在管理森林资源时一直都是以联邦森林法案为参考，更重要的是，该法后来还为林业部门自主行使森林治理权起到了一定的推进作用。

　　德国联邦政府与各州政府早在上世纪四五十年代就出台了一揽子用于保护森林的条文，这一举措一改过去森林治理工作"无法可依"的状态，其中比较具有代表性的立法主要是《联邦狩猎法》、《联邦自然保护法》、《联邦环境保护法》、《联邦森林法》等等，这些法律虽然称谓和条文内容不一样，但是最终目的都是要实现本国生态环境，尤其是森林环境的改善。

　　德国森林计划的"灵感"来源于《联邦森林法》，这部法律的大致框架如下：第一部分为一般性规定，第二部分是森林保护法，第三部分是森林管理协会，第四部分是林业促进法，第五部分是强制信息披露与其余规定，本法强调了保护森林和发挥森林功能的重要性，表示要通过合理经营森林，使林业发展壮大，最大限度的发挥森林在调节气候、保持水土、净化环境方面的作用，并成为景观中不可分割的一部分，为人们提供休闲游憩的场所。其中，最重要的内容当属有关森林功能的描述，以及保护森林的途径，森林基本计划就是以之为背景诞生的，德国政府相信，该计划的实施将使得森林在优化配置森林资源、改善森林环境方面发挥出无穷的潜力。不仅如此，本法还强调，栽植天然林是所有者采伐了树木后应尽的义务，否则将被视为违规操作。

　　各州还根据本法中的相关条款，规定了各单位允许采伐的森林面积和林龄。另外，德国还面向全国出台了基于《建筑法典》、《土地整理法》基础之上的综合国土整理计划以及与各部门特征相配套的部门计划，比如以《联邦森林法》为基础而制定的森林基本计划。这些形式多样的基本计划为各级政府部门开发和利用公益性森林资源指明了道路。

　　（3）联邦州森林法。

　　德国基本上每一个州都会以宪法和联邦森林法为指导，出台具有本州特色的森林，森林法初衷和框架与联邦森林法案大同小异，唯一的区别就在于适用方面，这么做主要是为了提升法律的可操作性。

　　从执法实践方面看，德国在处罚浪费森林资源的行为方面毫不手软，这样才能彰显出森林立法威慑力，达到保护森林资源的作用，比如德国《刑法》中的盗窃罪就包含了偷伐树木的行为；不仅如此，在德国，随意采摘林内绿植、花卉、产品，破坏、搬运林业标志与设施、实施与林业作业无关作业，改变林地用途，或是未在林内指定地点搭设帐篷，随意用火的行为都面临着重罚。

　　2、成熟的生态林建设指导思想。

　　19 世纪 90 年代末，德国林业研究取得了突破性的进展，即迎来了"近自然林业"理论，该理论由着名林学家嘎耶提出，进入二十世纪之后，德国所有的林业方针基本上都是在该理论的指导下制定的。该理论的大致内容如下：人类可以在不破坏森林原有结构的基础上，开展一些与林业自然属性不相符的经营活动，以促进人类的进步，但是作业完成之后，人类需要给森林一个恢复期，而且要想办法补偿作业对森林造成的损失，要确保作业前后森林生物总量大致相同。由此不难看出，在当时人类认知程度普遍较低的背景下，嘎耶能够有如此先进的环保意识是相当不易的，所以在过去数十载的时间内，德国没有特殊需求基本上不会主动去开采和砍伐森林，而是给森林一个安静"成长"的环境。经过数十年的摸索，德国的林业经营思想取得了重大的进步，彻底打破了以生产木材为主要目的的范式，而是表现出了坚持"近自然林业"的决心，这也使得德国的林业资源得到了高效而合理的应用。

　　德国现行的《自然保护法》和《森林法》就是"近自然林业"思想精华的外在表现，两部立法对于森林管理的目标有着高度的一致性，而且均要求林业管理部门通过制定林业计划和设置自然保护项目的方式实现对森林的保护，执行这些计划和项目的主体通常是林业与自然保护部门。在该理论的指导下，德国各州都构建了具有本州特色的林业经营模式，比如黑森州就以休憩和文化效益、森林利用、生态效益的保护、缓解就业压力、供应原料作为主目标，这些主目标还下设了包括景观保护、特有物种和生态保护、自然保护、净化空气、净化水质、保护野生动植物、保护景观、保护土壤等若干子目标。

　　综上所述，经过数十年的摸索，德国的林业经营思想取得了重大的进步，彻底打破了以生产木材为主要目的的范式，开始注重森林保护效益，这也使得德国的林业资源得到了高效而合理的应用。

　　3、健全的生态补偿机制。

　　德国至今还在坚守的"森林多效益永续利用"原则源自《联邦保护和发展森林法》，本法要求所有单位采伐森林之后要及时更新林地，而且采伐量必须小于生长量，若因各种原因无法更新林地的，应该及时告知林业部门，由林业部门通过收费的方式来替代采伐主体更新；任何组织和单位都不得擅自改变林地的用途。20 世纪 90 年代，在为进一步缩小各地生态补偿金的差距，德国专门推出了生态补偿横向转移支付基金，这项基金的资金来源如下：一是由资金实力比较雄厚的州根据国家标准向资金短缺的州拨付资金；二是扣除划归各州的销售税的 1/4 之后，按各州居民人口将其余资金下发到各州。德国在 1999-2000 年短短一年间实现了生态税的更新换代，这足以说明其对于生态环境保护的重视程度之高，生态税的征收为各级政府开展环保工作提供了源源不断的资金，具有划时代的意义。德国政府全权负责管理和保护本国的所有国有林，政府每年要拨付财政收入的 1%给联邦即各州政府，以支持其林业保护工作的开展，对于朝着生态功能方向发展的私有林，德国政府会给予一定的补贴和财政帮助。

　　在保护环境方面，德国除了设置了各种各样的税种之外，还征收各种与环保相关的费用，譬如，收取排放毒废物、使用水源、开发自然资源、焚烧废弃物的费用。个别州还征收辅助森林保护费、植树费、生态环境补偿特别费等等。以黑森州为例，若本州供人们休憩的林地、用于生产木材的林地以及防护林，或是自然保护和保养区林地包含了林主的森林，影响了林主的可持续发展，那么必须要对林主予以一定的补偿。

　　德国林业委员会还采取了一系列有利于森林可持续发展的措施，比如通过平衡和补偿措施以及"生态账户"来补偿自然和景观；对林主在相关森林法尚未出台前获得的利益予以承认，并通过制定草案的方式实现森林经营措施与实践的结合等等，这些做法均使得本国森林资源得到了高效、合理的利用。

　　（二）日本森林生态保护制度。

　　1、日本森林保护法律体系。

　　日本的《森林资源造成法》颁布于上个世纪中叶，自此以后，日本的森林法治化时代悄然到来。日本林业最为重要的法律分别是：1951 年制定的《森林法》、1964 年制定的《森林·林业基本法》、1978 年制定的《森林组合法》。

　　日本的《森林法》全文共八章 213 条，该法对森林的定义、森林计划、对生态林的扶持和监督、保安设施、土地的使用、森林审议会、违法责任等方面都做了详细的规定。该法的目的和宗旨在于促进森林的永续健康发展，保护森林生态环境，不仅注重森林的经济价值，更要注重森林的生态价值。《森林·林业基本法》明确各个主体的权利义务，谋求推进林业发展的方针政策，促进国民经济的健康发展。《森林·林业基本法》的主要内容包括、森林·林业基本计划、林业方针政策、林业可持续政策、林产品的供给及利用、行政机关及团体的责任义务等六大方面的内容，对于主管部门的权限等方面做了原则性的规定。《森林组合法》

　　旨在谋求森林所有者的合作，促进森林的可持续发展。正是由于如此完备的法律体系，才使得日本林业发展有着强有力的保障，得以稳定健康可持续的发展。

　　2、林业所有权形式以及森林分类制度。

　　日本的森林资源划分为国有林（31%）和民有林（69%）。民有林包括公有林和私有林（58%）两种，私有林的森林蓄积量占总蓄积量的 63%.由此可见，在日本林业中，私有林的地位无可比拟。

　　日本森林分类标准更加科学，日本将国有林分为三类：水土保全林、森林与人类共生林，源循环利用林。其中，生态公益林的比例高达 91%,体现了日本国有林以生态林为主的经营方针。日本的私有林主要以生产木材为主，同时在中央及地方政府的扶持下，私有林在环境保护、生态保护、水土保持方面发挥不可替代的作用。

　　3、健全的生态效益补偿机制。

　　日本《森林法》35 条、36 条规定了保安林相关政策。

　　（1）保安林制度。

　　亚洲第一个构建了森林生态补偿制度的国家是日本，即保安林制度，该制度诞生于 19世纪，是专门用于补偿保安林民有林的一种制度。关于保安林的定义，即森林经营和木材的生产由国家和政府负责管制，专门用于保护公益环境，维护国土安全，为全民某福祉的一种森林，其性质与我国的防护林实际上大同小异。

　　此制度的保护对象有且只有私有林，由中央和地方财政收入通过财政补贴、税制优惠、损失补偿、项目支持、政策性贷款的方式支持补偿。不仅如此，日本还专门成立了"绿色羽毛基金",以保证该制度有充足的资金用于发放补偿金。

　　（2）水源税制度。

　　日本的《森林·林业基本计划》将本国森林细分为资源循环利用林、人与自然共生林、水土保全林三大类型，这是以森林的功能为划分依据的，这三种森林在全国森林面积中的占比分别是 26%、22%、52%.其中，自然共生林和水土保全林在总森林面积中的占比远比保安林大的多，二者的主要用途为保护生态环境，是典型的生态公益林。但是早在多年以前，日本森林的生态效益功能已出现了明显的退化，这说明优化现有森林生态补偿机制已迫在眉睫，考虑到这一情形，日本发现征收水源税是一种相当有效的路径。水源税，顾名思义就是因使用了水源而需缴纳的一种费用，具体来说，就是使用水源的主体，通过缴纳一定税款的方式，以保证相关部门有足够的资金管制森林，从而最大限度的发挥出上游森林保持水土、涵养水源、净化水质、防洪抗旱、调节水源等一系列公益功能.水源税的特征包括：第一，水源水虽不是日本税收系统中不可分割的一部分，但也具有强制性，这意味着任何使用了水源的公民都必须自觉缴纳此税款；第二，水源税最终会被当地政府纳入"森林环境保护基金",而非归地方政府所有；第三，水源税有明确的征收期限，有着明显的临时性；第四，国家征收水源税的目的是保证相关部门有足够的后续资金治理森林，发挥森林维持水土、保护环境的作用，是一种目的性极强的税种；第五，水源税的征收期限和税率由地方说了算，并非税法体系中的税种。第六，社会各界的人士，无论身份地位如何，都有权参与到水源水制度的设计、开发、运行和优化，而且有权监督税金的去向。