吉林城市棚户区改造面临的困难

　　第 3 章 吉林省城市棚户区改造面临的困难

　　吉林省城市棚户区分布较广，所处地理位置又有其区域特点，棚户区内人员结构不同，棚户区进行改造的时间与实际的进程有所差异，这都导致了棚改过程中工作的方向方法要不尽相同。而对于一项这么庞大的工程，如何处理好棚改和城市化进程的同步发展，这都使得吉林省城市棚户区改造面对着纵繁错杂的困难。

　　3.1 资金筹集难。

　　棚户区改造工程涉及中央财政、地方政府、居民、和其它社会其他利益相关者主体，棚户区改造过程中所面临严重的资金问题。控制土地的拆迁成本、处理棚户区人口的合理安置以及有效的土地使用等都是资金短缺所面临的主要问题。

　　资金链的顺畅与否是城市棚户区改造的重要保障，一旦出现资金短缺，棚户区的改造也将面临无法进行的巨大风险。

　　自 2005 年全国大力推行棚户区改造至今，各省棚改所面临的首要难题就是资金压力问题，还未探索出行之有效的棚户区改造的融资渠道。吉林省棚户区建设投资数额巨大，资金保障压力大。棚户区建设需要投入大量资金，随着建材、运输、人工成本不断增加，各地普遍存在资金缺口问题。个别市、县对国家和省级补助资金拨付不及时，特别是由于地方财政资金困难等原因，一些市、县不得不在土地出让收益里提取资金，这就分摊了棚改资金，因而用于其棚户改造的资金更是很难按时完全到位。同时，随着棚改的不断建成交付使用，基础设施建设和运营管理方面的资金需求量越来越多，贷款融资比较困难。

　　吉林省棚户区改造面对的资金短缺问题主要表现在以下几个方面：

　　（1） 个别地段存在较大资金缺口。实施棚改的过程中，存在级差地租的繁华地段多数已实施了改造，剩下的地段要么规模较小，只拆不建，做公用绿地或道路建设等留用地，资金需求量较大；要么规模较大，但地处偏远，人口相对密集，改造资金缺口较大。

　　（2） 征收成本提高。征收成本在棚户区改造资金需求中占比很大，构成其主要部分。随着城市发展规模逐步增大，房地产市场的快速发展，吉林省的老旧房屋拆除也达到了较高的赔偿标准，住在棚户区的居民通过各种渠道获得房屋买卖信息，对于赔偿金额也有很高的预期，以至出现了不少的"钉子户".这些都直接导致了棚户区改造过程中拆迁成本的不断提高。

　　（3）周边基础设施建设需要大量资金。棚户区原来所处位置公共设施落后，道路、交通、水、电、集中供热等城市基础等设施不完善。因此，在一片区域的棚户区改造完成之后，对于基础设施的建设不必不可少的，这也是体现民生工程的重要一环。而对应的市政设施的同步建设，也将大大增加城市棚户区改造后期的投资金额。

　　以 2013 年为例，调查全省城市棚户区成本及资金来源。从表中看出，四部分的费用占据了吉林省棚户区改造回迁房屋的造价。第一是拆迁的费用，包括货币安置及相关房屋拆除等费用；第二是前期的费用。它主要包含了技术勘察、设计、施工审查、招标代理、工程监理等费用；第三是建安造价，指的是房屋在进行建筑及安装的总成本；第四是房屋周边的配套设施，包含小区的院内绿化，道路维修，水、电、气和其他公共配套设施。据统计，吉林省的棚户区改造房屋建造的平均造价约是 2750 元/平方米，其中征收费用是 780 元/平方米，前期费用是 270 元/平方米，建安成本是 1400 元/平方米，配套费是 300 元/平方米。很显然，建安成本占了工程造价的 50%以上，前期费用占了工程造价的接近 30%.在实际改造过程中，建安成本往往是由建筑商垫资完成，而拆迁成本则由政府支付，因为征收过程是由政府组织完成的。也就是说如果政府不能筹到资金搞前期的拆迁，整个棚户区改造就无法启动。以目前国家补助标准 182 元/平方米来看，拆迁资金远远不足。就目前全省的实施情况来看，各地的资金筹措以市场化运作为主，企业投入为辅，当地政府投入甚微。

　　笔者认为，对城市棚户区的改造不仅要依靠政府的大力支持，还要充分发挥市场的作用。政府的拆迁费用不足问题，应通过调动开发商积极性、市场撬动等方式解决，开放金融机构的政策性贷款也是很好的途径。

　　3.2 房屋征收难。

　　生活在棚户区的居民大都生活困难、无稳定工作进行自我保障的，很多还需要政府对其进行发放补贴和救济金才能维持基本生活。一旦自己居住的房子被拆迁之后，在短期内无法买房或租房；还有一部分处于城中心城市公共服务优越的棚户区居民不愿拆迁，这都增加了拆迁难度。

　　主要体现在以下几方面：

　　（1） 没有生活收入来源，不愿轻易搬家。一种城市的住房体系是否完善，关键是看它是否能够解决所有中低收入家庭的住房问题。那些没有固定收入的群体、无法购买市场价格房地产需要政府救助的群体、甚至买不起经济适用房的群体、外来务工人员等能够通过优惠政策买得起房屋，这便体现了政策的有效性。

　　近年来，全国范围内商品房市场价格不断攀升，相当一部分新参加工作的群体虽然不属于低收入阶层，但也难以在市场上有效地解决自身居住问题，随着人口的增多，这一群体的数量也是越来越大。绝大多数靠低保和救助维持生计的棚户区居民没有收入来源，对拆迁后的生活有顾虑。

　　（2） 处于城市中心区域的棚户区居民不愿外迁。因为地域优势，处于城市中心的居民已经享受到了城市公共服务的方便与舒适，所以对比迁向离市中心较远的偏远回迁房，他们更愿意留在原处。

　　（3） 部分拆迁户索要不符合市场价位的巨额房屋补偿。棚户区居民维权意识的提高本是普法好现象，但不乏存在漫天要价的钉子户，其条件根本无法满足，导致棚户区拆迁工作延迟，同时也损害了其它居民的利益。

　　3.3 部分地块改造实施难。

　　吉林省棚户区在改造过程当中，有部分区域的改造难以开展，主要有以下原因：

　　（1） 非级差地租地带。由于存在级差地租的繁华地段多数已实施了改造，其余地段有的规模较小，只拆不建，作公用绿地或道路建设等留用地，资金需求量大；对那些规模较大的区域，地理位置比较偏远，人口密度大，这些基本情况造成棚户区改造很难持续有效进行下去。

　　（2） 暴力阻止拆迁区。在棚户区改造过程中，国家对棚改居民的补偿费用较高，政策优惠本是惠民，但却也存在部分棚户区居民为追求高额经济利益补偿而置法律于不顾，暴力阻止拆迁。补助政策的优惠过大，导致部分群体为获取高额补偿费，不顾法律的约束，暴力阻扰拆迁。

　　（3） 虚报补偿金额区。有的棚户区耳闻政府要进行棚改，通过抢建违章建筑物或构筑物来扩大补偿面积或增加补偿金额。在城中村改造中，仍有少量土地的村内居民在即将被征用的土地上抢种经济作物以要求更高的青苗补偿费等。虽然我国《城市房屋拆迁管理条例》明确规定，对此类情况不予补偿，但此类现象仍屡见不鲜，对棚户区改造计划造成了困扰，对本就紧缺的资金预算雪上加霜。

　　3.4 建后管理难。

　　棚户区改造完成，居民住进新房之后问题频发。

　　（1）管理主体。一个社区的管理主体有很多，多数为社区居民管理委员会、物业公司及居民组成的业主委员会。从吉林省目前已改造完成的棚户区看，政府没有建立社区居委会，入住的居民又没有自行建立业主委员会，因此一般事务由物业公司来管理，导致问题层出不穷。

　　（2）治安混乱。安置小区治安管理主要靠物业公司和当地派出所，这些部门往往人员缺乏，使得治安工作无法全面展开。与此同时，随着经济的不断发展，来吉林省大城市务工人员不断增加，棚户区改造后安置小区的人口数量也是不断增大，居住小区的占地面积也相应扩大，这直接增大了小区管理的难度。

　　（3）公共卫生。棚户区改造是一项民生工程，它的目的之一就是改变居民脏乱的居住环境。但从已入住的安置小区看，居民环境保护意识差，垃圾随处扔，极大地破坏了小区环境。

　　（4）公共服务。随着吉林省棚户区改造的进行，各个安置区的学校、幼儿园、医疗机构等基础设施也都相继建成并投入使用，但相应的公共设施管理制度还有待陆续出台。安置区内的居民对附近公共设施缺乏保护意识，任意使用的同时不注意爱护，对这些需要定期维修的公共设施造成了极大的破坏。

　　吉林省棚户区改造走在全国前列，但以上存在的问题不容忽视，必须靠政府和社会力量的配合以及棚户区居民共同参与，积极解决。政府应该以良好的制度、政策引导，发挥社会力量，最重要的是棚户区居民的理解和配合，才能分享改造红利，构建和谐文明社会。