吉林省城市棚户区改造的对策与建议

　　第 5 章 吉林省城市棚户区改造的对策与建议

　　5.1 拓宽融资渠道。

　　资金短缺问题关系到吉林省城市棚户区改造问题是否能够长久高效地持续下去。目前，省内的棚户区改造资金来源基本源于政府的拨款和居民的现金购买。

　　而因经济发展限制，地方政府往往处于资金短缺的状况下，所以棚户区改造资金基本都会得到相应的配套设施与缴纳税费减免等间接出资待遇。随着棚户区改造工期的延续，原材料价格也不断上涨，改造成本不断攀升，资金配套压力加大。此外棚改所涉及的范围较大，人员较多，且大多是贫困居民，个人负担部分显然不能过重。这就要求各地采取多渠道的筹集方式，政府可以通过财政补助、争取金融机构贷款、联系当地企业获得资金支持、鼓励当地群众自筹资金及房地产市场的开发等方式进行资金募集。

　　对吉林省这样的经济欠发达地区，国家投资应该加大力度，同时省级政府应加大对棚户区改造项目的资金支持。吉林省对城市棚户区改造的省级财政补助一直很低，从开始的每平方米 50 元到近几年的不实施补助，对吉林省城市棚户区改造资金的筹集影响很大，建议按国家补助标准进行相应补助。政府财政支出在城市棚户区改造过程中起着撬动市场资金的杠杆作用，而市场资金则发挥着主要作用。吉林省政府对城市规划发展时应当以人文本，将棚户区改造这项民生工程投入更多的精力与财力。

　　地方政府应严格执行已经出台的税费优惠政策，减免各种行政事业性收费，让利于民，以补充改造资金不足所带来的问题。考虑到远棚户区居民财富水平较低，改造后应当减免安置住房收取的各项行政收费、政府性基金及经营性费用，免收因拆迁而获得的补偿的个人所得税和土地增值税等。对于房地产开发商，对于棚户区改造中不拆迁的部分应当减免部分营业税。对现行的城市棚户区改造所涉及的各项税费及供水、供电、供气、供热、有线电视、通讯、邮政、排水等项目收费，应向社会公布税费明细及收取标准。属于市场经营行为的应当按照实际工程量，依据国家和省工程造价管理的相关规定计价，不得强行定价。

　　拓展金融机构贷款渠道。金融机构的贷款一般面向优质客户，有足够的偿还能力，有足够的抵押物，而棚户区改造前期所需资金没有任何抵押物，因为土地是国有的，不可以抵押；因为安置房的不能抵押性导致了金融机构一般不愿贷款支持棚户区改造。在国家开发银行 2013 年底对吉林省放款 300 亿元，贷款手续比以往简单很多，放款条件也有所放宽。原因是国务院要求几大国有银行必须全面出台支持棚户区改造的相关做法。所以，顶层的规划很重要。各级地方政府也可以加大政策宣传，积极接触金融机构，通过利益互惠取得银行贷款；鼓励民间规模较大、信用好的企业和民间投资参与到吉林省的城市棚户区改造中来；通过适度范围的招商引资、投标竞争等方式吸引品质优良、实力雄厚的房地产开发公司来承接棚户区改造项目。

　　政府应对融资贷款的金融机构、企事业单位在参与棚户区改造的过程中制定相关优惠政策和法律、法规，实行税费减免、贷款支持、行政事业性收费免征等方式，拓宽多种渠道进行资金募集以弥补政府资金紧缺的情况，使吉林省城市棚户区改造工程能够顺利进行下去。

　　5.2 政府与市场合力改造中心地段棚户区。

　　吉林省目前仍有部分城市中心地块棚户区尚未改造，包括老城区、城中村和改革开放后外来务工人员临时搭建的低矮平房，这些棚户区的最大特点是地理位置优越，居住密度极大，但地块空间小、回迁安置成本过高，居民希望进行房屋改造，但是由于资金需求较高，政府没有能力进行下去，房地产开发商因获利较少也不愿意接触。这些棚户区就像城市的癞疮，严重影响城市形象，影响居民生活，甚至影响周边地段的投资环境。由于这类棚户区进行改造需要大量的资金，只靠地方政府是没有办法解决的难题。而对于房地产开发商来说，因为需要的成本太高，即使本身的资金足够，却因为能够获得的利益太少而放弃参与这类复杂且难度较大的棚户区改造。这是就需要政府和开发商展开合作，规划出合理的方案共同出资完成改造。

　　5.2.1 政府主导推进改造。

　　这类区域政府可以通过两种各种方式进行改造。一是和房地产开发商展开合作，共同出资。二是加大这片区域的的基础设施建设，提高该区域的商业价值，使得具有较高的投资价值后再由房地产开发商进行投资改造。各地政府在制定该市棚户区改造之前，应该对当地居民进行问卷调查等方式征询他们的意见。从而进行科学的规划与安排。

　　5.2.2 政策引导开发商参与改造。

　　棚户区经过政府改造之后，政府和开发商能够获得一定的收益，但是最大的受益者便是当地的居民。当然，要想达到利益的完全均衡是不可能实现的，只有通过三方博弈，实现共同利益的最大化，才能使得三方满意。政府对城市棚户区实施改造是为了改善居民的生活状况，不断推进城市化进程的发展。只有城市更好，才能吸引到更多的投资，对城市的营销能够带动吉林省各城市全行业的迅速发展。房地产开发商通过进行棚户区改造来提高自己的企业知名度，营销自己的企业文化，不仅能够在获得一定经济利益的同时得到当地政府的政策支持，对自身的长远发展也有着很大的裨益。

　　目前吉林省政府对参加到城市棚户区改造的房地产开发商提供了一定的政策税收优惠，这些政策也在很大程度上提高了开发商参与棚户区改造的积极性。

　　与此同时，长春市政府还采取了好配坏、大配小的捆绑销售方式，把全市的同类型地块按区域和投入成本分类统计，与利润空间丰厚的地块捆绑招标，通过利益搭配协调的方式，使开发商为了更大的利益甘愿牺牲棚户区改造的小部分利益，以此逐步解决城市中心地块改造难题。

　　5.2.3 同步实施城中村改造。

　　由于历史原因，部分老城区的中间夹心包裹着农村，这些农村的房屋状况极差，百姓期盼实施棚户区改造，但这些地块的土地性质是集体土地，这就是典型的城中村。土地变性是城中村改造过程中最大的障碍。依照我国目前的土地法，集体土地变性需要由当地政府报请人大常委会同意后，提交土地变性申请到省政府，由省政府提交到国务院，且每批次批准用地不得超过 35 公顷。审批程序繁琐、审批时限漫长，据目前调查，按照我省每年 4 月份开工建设算起，土地变性手续全部办完大约需要半年时间，对于我省这样的高寒地区，相当于错过了整个建设期，进入冬期后，东北地区无法继续实施改造。因此，政府应当对那些占用的集体土地提前作出安排，制定规划，在能够实施项目之前提前办理农用地转用和土地征收等手续。对涉及基本农田以外不超过 35 公顷集体土地的改造项目，可由省国土资源部门出具土地预审文件，在项目实施过程中办理正式审批手续。

　　5.3 调动和发挥各方主体作用。

　　因为吉林省城市棚户区的改造关系到本省的社会稳定及民生工程，所以在指定相关政策时要非常谨慎。以人为本，立足于城市的长期发展制定政策、改造的实施、拆迁户的妥善安置工作。

　　5.3.1 基层政府发挥征收主体作用。

　　按照我国《征收管理条例》，城市棚户区改造的征收主体是各地政府，基层政府应当建立严格履行征收程序，加强沟通协调，坚决杜绝开发商参与房屋征收。

　　严格遵守拆迁的公平公正原则，按照法律规定办事。建立监督小组模式，使整个棚户区的改造过程处于民众的监督之下。在发挥监督功能的同时，针对那些拆迁过程中的违规行为要依法严肃处理。不可徇私枉法，对居民反应的违法违规情况认真核查，履行监督者的权利与义务，保护当地居民的合法权益。

　　5.3.2 居民发挥积极参与作用。

　　坚持以人为本、让利于民的原则，建立先签约、先搬迁受益的补偿机制，对在规定期限内，积极主动签约、搬迁的被征收人，提高奖励标准，切实加大面积或货币奖励。在征收过程中，可以实施"优先搬迁、优先选房",对搬迁的原因、规划及居民安排做详细的说明，充分调动当地群众主动搬迁的积极性。对确有实际困难的拆迁居民，可考虑落实好棚户区改造拆迁安置与廉租房结合的配套政策，解决特困户的后顾之忧，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

　　如果在拆迁过程中碰到了个别不愿搬迁或索要不合理补偿的钉子户时，要以教育为主，耐心做好相关群众的心里工作。不可以威胁到对方安全和健康的方式进行暴力拆迁，采取多样化的方式进行工作。例如，可以进入居民家中进行法律教育服务；通过媒体、公共传媒、网络等手段及时客观的宣传国家有关的拆迁法律法规；充分运用行政调解等政府手段进行和谐方式进行拆迁工作。按照公平、自愿、合法的原则处理拆迁中的矛盾，将双方的不和谐因素降到最低。

　　5.3.3 开发商发挥建设主体作用。

　　发商的项目规划与设计应科学合理，建设质量应与商品房一致，不应因回迁房而降低标准。因为棚户区的建设成本含有政府给予的相关优惠，规划中大多数以小户型为主，所以设计标准一定要以达到较高的居住舒适度为先。在建造回迁安置房的过程中，一定要保证房屋质量达到国家标准且要商品房一致，不可偷工减料，严防质量问题引起的矛盾纠纷。完善保障性住房小区的水、电、路、气等市政基础设施建设。

　　5.3.4 法院发挥强制征收作用在争相对比，渴望难到更高的补偿款的拆迁户一定会时有发生，各级政府应当根据具体情况，在依法规范、公开透明的前提下， 对极少数借征收之机，漫天要价、恶意敲诈政府财政资金、扰乱征收秩序、无正当理由拒不搬迁的被征收人，采取及时有效的措施，坚决依法予以司法强迁，规范有序推进城市棚户区改造房屋征收工作。

　　法院实行强制拆迁的唯一合法部门，各级政府应按照法律规定，杜绝行政强拆事件的发生，在不可避免的情况下也要减少双方的敌对情绪，把对方的人身安全放在首位，最大程度的保障拆迁居民的合法权益。基层政府要严格按照法定程序申请司法强拆，并配合司法部门做好强制拆迁工作，不得对司法部门进行行政干预。地方法院应当对符合法定程序的个别钉子户采取强制征收，不应找各种理由回避矛盾。

　　5.4 科学制定城市棚户区改造计划。

　　5.4.1 严格规范土地利用规划体系。

　　土地征收问题是吉林省城市棚户区改造的基本问题，明确土地归属，严格规范土地使用体系。杜绝胡乱拆建的重复作业，结合各城市的具体情况作出长远的城市规划实现棚户区土地整理工作的目标，即将低效利用的建设用地进行再开发，引导产业聚集，形成土地利用的规模效益，提高土地利用效率。在达到经济与社会协调发展的同时，保证土地综合效益率达到最大化。棚户区土地整理综合效益的提升，主要表现在对于城市土地的集约利用，只有综合考虑经济、社会和生态环境等多目标的共同发展，才能保证城市土地的充分有效利用。通过棚户区土地整理工作的开展，既要促进传统行业转型升级，又要为城市新兴产业提供良好的发展空间，实现资源型城市的成功转型。同时要改变城市发展内涵，在充分满足人民居住需求的同时，改善居住环境，提高就业水平，不断优化城市基础设施与公共服务。

　　5.4.2 科学推进城镇化发展。

　　为推进社会主义和谐社会建设，早日实现全面小康，消除城乡二元结构带来的矛盾，达到共同富裕，我国近年为一直倡导大力推进城镇化建设。但是我们也应该意识到推进新型城镇化不是一蹴而就的，是要面对很多突出的矛盾与尖锐的问题的。

　　把大量的农村人口变为城市居民，不仅要让更多的农民实现身份、职业和观念的转换，更要转变旧有的生产生活方式，提高收入水平，提高劳动生产率，实现规模化和集约化经营，改善生活质量，实现共同富裕。而我省目前的多地政府还在走传统城镇化的老路，也就是以物为本，片面强调规模扩张而盲目圈地实施棚户区改造。虽然我国土地资源丰富，但由于人口众多，我国人均土地资源却十分有限。城市的土地资源便成为了各方利益主题争相竞争的"蛋糕",近些年，各大城市爆出的"地王"现象也正反映了这个事实。如果处理城市土地资源和城市发展之间的矛盾也是吉林省政府需要高度关注的问题。目前，各地政府借城镇化发展之机，将城市规划区范围不断扩大，把周边的农村逐步纳入规划区，实施棚户区改造。但这种以物为本的城镇化忽视了产业发展和农民就业，导致了棚户区居民"好吃懒做"、"水土不服"等诸多弊端，对后续的回迁安置房管理埋下了隐患，同时严重影响社会安定与和谐。因此，各级政府要积极转变自己的思维模式，把市场为导向放在主要位置，防止盲目扩张棚户区建设。顺应农村劳动力的转移方向与方式，积极主用引导居民在城乡间的自由流动，保障他们的生活水平，在人的全面发展同时实现城镇的全面发展和提升。

　　5.4.3 转变补偿方式。

　　目前，各地政府对原城中村居民实施棚户区改造，均采取一次性补偿。具体做法是把原有农民房屋征收后，统一建设回迁安置楼房。对原棚户区居民对失去的土地进行一次性经济补偿。失地农民在拿到补偿款后，无业可就，要么靠补偿款勤俭度日，要么挥霍一空，并拒绝交纳采暖费、物业费等，使小区管理陷入瘫痪。建议各地政府适当提高补偿标准，并改单一模式为多渠道的补偿方式。例如，在获得居民允许的情况下可将经济补偿转化为村民的社会保险和养老保险，保障其基本生活；为有能力或有想法的居民提供投资的低息或无息贷款，引导当地居民自住创业致富；将经济补偿作为与政府合作的股权长期持有，定期发放红利等。