第 1 章 导 论
1.1 研究背景、目的和意义
1.1.1 研究背景
社区网格化管理是在总结国内城市管理与服务的实践经验的基础上提出的一种本土化新型管理及服务模式，现已在全国范围内试点实行，取得了良好的效果，并形成了北京东城区、上海长宁区及湖北宜昌市等三种典型模式。但是也存在着相应的问题，例如，在进行网格化管理过程中行政化倾向过重，导致管理与服务失衡，工作内容偏向管理，对居民的服务数量减少，质量降低，居民需求已不能得到满足，这种现象违背了社区治理理念及建设新型社区的目标。
A社区是贵阳市的重点建设社区，也是网格化管理的试点之一。2014年3月至9月的这半年的实习期内，本人以网格社工的身份在贵阳市A社区实习，并参与到社区的管理及服务中，切身感受到社区的工作基本上都是以网格管理为主，社区服务为辅，而网格化管理的本意是以更好地服务居民为目的的。实习过程中，本人及实习小组运用社会工作的理念方法及相关实务来改善居委会工作人员的工作环境（如工作人员间的关系有嫌隙，对现有工作的厌烦等）及居民与居委会之间的关系，取得了一定成效。故本人拟以社会工作介入社区网格化管理中出现的部分问题作为研究主题。
1.1.2 研究目的
在社区网格化管理试点取得良好成效的趋势下，必然会受到越来越多的关注和支持。但是，在运行过程中也存在诸多的问题，例如行政成本膨胀，社区行政化增强，社区管理自治不足，网格管理人员及管理机制僵化，服务弱化等。网格化管理的初衷是为了加强管理的同时提供更高质量的服务，这与社会工作的价值理念有契合点，社会工作作为新的力量介入社区网格化管理尤其必然性和可行性。对上述问题的解决有着积极的作用。
本文旨在通过参与网格化管理与服务，将社会工作与网格化管理和服务相融合。一方面，以个案工作、小组工作及行政性事务的改进来改善社区居委会的工作环境，提高工作效率；另一方面，以社区活动的方式渐渐消除居民之间、居民与居委会之间的隔阂，营造一种良好的社区氛围，为居委会进行更有效网格化管理与更高质量的服务奠定一定的基础。社会工作者在介入过程中将作为改善居委会之间及居委会与居民之间关系的媒介，逐步实现从“以管理为主，服务为辅”向“服务为主，管理为辅”转变。
1.1.3 研究意义
（1）理论价值：
与社会学、心理学等领域的研究方法不同，社会工作专业对实务更具偏重性，在理论方面的探讨相对较少，另外，社会工作在国内的发展仍然处于起步阶段，在很多领域的介入中都缺乏本土化的理论和实务基础。在社区网格化管理的介入中，社会工作不仅能够在实务上不断积累经验，也加深了对社会工作在社区强势行政化背景下开展工作的困境及解决策略的认识，同时在理论上也丰富着社会工作理论视角和内涵，升华理论与实践的辩证关系，尤其是对于社会工作专业内生视角上，为学科发展提供更好的条件。
（2）现实意义：
当今城市社区都面临者一个普遍存在的问题，即人情味儿不足，居民之间相处并不融洽，而网格化管理现行的“以管理为主”方式所产生的结果可能让原本行政化的社区更冷漠僵化，社区服务，尤其是符合居民所需的服务便会失去其真实的意义，社区事务形式化。社会工作的介入能够根据其基本的价值理念，挖掘社区居民所真正需要的服务，在提高居民生活质量的同时逐渐建立一个比较和谐的社区。同时也为社区建设及社区治理提供经验借鉴。另外，社会工作者介入社区网格化管理，就是其中的一员，与居民的接触最多，对管理和服务有着最原始的信息收集及认识，对其运行中存在的问题也有更深刻的理解，而决策者在通过层层信息网得到的信息与原始信息已有出入，在对信息的理解不准确的情况下作出决策，往往有悖于现实需求，而社会工作者作为网格社工能够直接为他们提供信息建议，确保决策做到切合实际。
1.2 国内外研究综述
社区网格化管理是在总结国内城市管理与服务的实践经验的基础上提出的一种本土化新型管理及服务模式，现已在全国范围内试点实行，并取得了良好的效果。国内学者对该模式的探索及研究主要集中在管理与服务模式及出现的问题、社会工作介入社区服务的路径、经验等方面。而国外虽没有具体的关于网格化管理的研究，但类似的诸如运用城市信息化、网络化、计算机信息网络技术进行城市管理及社区服务的研究还是有可供借鉴的方面。
1.2.1 国内研究现状
（1）网格化管理模式
社区网格化管理是借助互联网信息平台，综合运用空间定位系统、移动通信技术，整合城市管理资源，以满足城市管理需求为导向，把信息技术和城市管理有效结合起来，由被动应对问题向主动发现问题和解决问题转变，并引入精细化管理理念，有效地提高了城市管理的效率。通过“网格社工--手机信息平台--电脑终端平台”,实现了社区管理中信息传递及时、准确、对称的目标，并建立监督、指挥两个分离又协同的管理体制，及“发现--指挥--处理--反馈”的管理流程。李舒（2008）认为社区管理服务中网格化管理的应用是社会管理领域的重大突破，与传统管理模式相比，具有精细化管理、环闭式管理、数字化管理、动态化管理等特征。
①文军（2012）则对社区网格化管理的方式及作用作了阐述，认为通过网格员的巡查、走访能在第一时间内发现问题，通过信息平台能够第一时间作出反应，通过规范的工作流程能第一时间进行处置和有效监督，通过社区管理服务资源的整合，提高工作服务效率和管理水平。
②由于社区网格化管理模式在运行过程中取得了良好的成效，受到国家有关部门及专家的充分肯定和支持，并在上海等 10 余个城市进行了第一批综合试点。之后，又在全国 40 余个地区进行了第二、三批试点。创造出了北京东城区模式、上海长宁模式、湖北宜昌“一本三化”模式等中国网格化管理典型模式，使得国内很多学者对社区网格化管理进行积极地研究与探讨。阳成俊（2012）以贵州省毕节市某网格化管理试点为例，在总结了实行社区网格化管理之前社区的种种弊端之后，说明了大力推行网格化管理的必要性及其运行的原则和机制，并对如何运行网格化管理提出了自己的见解。齐九根（2013）总结除了城市网格化管理的五个特征：一是规范化的管理流程；二是清晰化的管理权责；三是高效化的管理模式；四是精准化的管理服务理念；五是公开化的评价标准。
（2）网格化管理过程中出现的问题
网格化管理在运行的过程中为城市社区管理与服务带来了显着成效的同时，也存在一定的问题。齐久根（2013）认为网格化管理存在着三方面的局限性：一是运行网格化管理潜藏着行政成本膨胀的风险；二是运行网格化管理潜藏着强化社区行政化的风险；三是网格化管理有重信息技术开发轻管理模式研究的倾向。②许广琦（2011）社区网格化管理中存在三方面主要问题：一是政府包揽事物过多、决策权力过大；二是社区管理自治精神不足；三是网格管理人员及管理机制中存在许多问题。
（3）社区服务与社会工作
在国内有关社区服务的文献中，大多数都是实际工作者对社区服务的经验借鉴。王莉娟就我国社区服务的对象、内容、资金筹措、组织设施、人员素质及培训等方面与国外发达国家进行了比较，提出我国社区服务也应作产业化发展，让社区服务本身成为一种主要的经济成分和收入来源.④曹春鹏在借鉴新加坡社区服务模式的基础上，对我国社区服务的合理布局模式进行了初步探讨，并提出了福利服务、商业服务、社区行政服务同步建设的思想。⑤谭善勇（1999 年）对社区服务的含义、实践意义及对社区服务的三种模式--街道办和居委会为主、业主管理委员会为主及物业公司为主的社区服务模式进行了深入的分析，并提出了发展和完善社区服务的对策。⑥由于社区服务和社会工作专业价值理念、服务方式等方面的契合，使得许多国内学者、社会工作者等对于这二者的关系开始积极研究与探讨。魏成（2012）在《社会工作者介入社区服务的路径》中通过案例呈现出社会工作介入社区服务，逐步形成了某少数民族地区工业城市特色的社会工作者介入社区服务的路径。⑦舒振宇（2012）在对苏州市自强服务社的个案研究中总结出了社会工作介入城市社区公共服务的困境。
1.2.2 国外研究现状
（1）国外运用计算机网络信息技术在城市管理中的现实运用
虽然国外还没有城市网格化管理的概念，但在城市管理中，也有类似的将计算机技术、地理信息技术、网络技术等作为现代城市管理的重要手段。
范况生（2006）以例子的形式说明国外运用计算机网络信息技术进行城市管理并取得良好的成效。伦敦市北部运用的移动地理信息系统，通过移动技术及地理信息系统（GIS）的结合，结合掌上电脑终端，实现了市容维护、环境保护的实时管理。伦敦市路易夏区市政厅开通了市民反映市容问题的手机彩信投诉，市民用手机拍摄发现的问题，注明具体地点并用手机彩信或登陆网站的方式发往区政府，区政府在处理过程中可用短信及网站公布将处理结果告知报告人.②对于计算机网络信息技术在伦敦市的有效运用，宋刚（2005）认为这一项目的实施已在催化政府组织的变革，以小政府、大部门取代大政府、多个小部门，这将有利于实现实现政府扁平化及形成小政府大社会，将部门之间的利益冲突转化为组织内部的协调与配合，降低组织间协调的成本，并利用信息技术实现高效管理。
（2）关于社区信息化和网络化的研究
社区信息化是社区网格化管理的重要组成部分，国外至今也无样板可循，学者卡特尔斯（Manuel cartels）也只讨论了信息城市的一般运行模式与形态特征。
美国社区研究领域的学者考夫曼（Harold F. Kaufman）认为，GIS 技术可以提高社区治理的专业化水平，并提出了社区场域理论，该理论认为社区是一定地域范围内的居民、群体和组织，为了解决地域性集体问题、追求地域性集体福利而发起的集体行动场域。④国外学者的着作大多只将社区信息化作为城市信息化的一个部分来研究。美国哈佛大学教授简·芳汀（Jane E. Fountain）认为政府信息化的真正挑战不在于构建电子政府的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的政治性分歧和组织性分歧，进行跨部门的制度创新与整合，实现信息资源的共享。①荷兰伊拉斯漠大学教授曼纳·范戴克认为，“计算机和信息系统的运用有助于改善和提高城市管理水平。城市居民和其他参与者有权使用数字化的数据资料，使得城市事务决策具有更高的透明度和更广泛的参与性；同时，计算机的利用还可为城市管理者和居民进行培训和信息服务”.②关于社区网络化管理，斯蒂芬·戈得史密斯等提出了政府与非政府机构合作共同管理社区，调动社区辖区内合作伙伴的积极性，共同参与到社区的治理当中。如威斯康星州公私合办的工作网格，利用这个工作网格，社区公民只要拥有一份福利签单就可以享有绝大部分的社会服务，而不必要再与一些公共雇员打交道。
（3）社区服务
“社区”这个概念最早是由德国社会学家腾尼斯在 1887 年出版的《社区与社会》一书中提出的，是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。基于对社会福利的道德考虑和不同的政治立场西方学者就社区服务形成了二种互相对立的观点，一部分学者认为社区服务可以分担居民生活照顾的责任，减轻政府负担，提高弱势群体的利益。其中典型的代表思想有：瓦思（ANTONY AVASS）认为社区管理机构应定位在政府和居民的中间位置，为居民争取福利。社区工作应在现有体制及机制内寻求变革，以配合制度外的抗争运动，取得里应外合、相辅相成的效果。
而另一部分学者则认为社区服务是政府对公民福利责任的逃避策略。其中典型的代表思想有：弗考特（Foucauh,1991）认为，社区服务是为巩固统治阶层的势力而对弱势群体进行行为和心理的管制。政府通过国家机器与行政体制的制订以合法化对公民身体的操控能力，社会福利制度或政策在某种程度上是国家透过合法制度对身体的一种操控。
而美国着名的行政学家戴维·奥斯本却跳出了对社区服务是非的探讨，从更高层次上提出了对社区服务发展的看法，他在其名着《改革政府--企业精神如何改革着公营部门》中提出：赋予社区以公共管理权，从注重社区服务工作向做好社区授权工作转变。即由原来的直接向社区供给公共服务转向能够充分发挥社区的自助服务。①除了国外学者对本土社区服务所作的探讨外，国内学者对国外社区服务也发表了自己的观点。肖方仁（2007）认为国内可以借鉴的国外社区服务经验主要有：
一是社区照顾等同于社区服务；二是非营利组织为提供服务的主体；三是特殊人群参与社区服务；四是重视社区教育服务；五是多渠道的经费来源与责任分担机制。
1.2.3 文献评述
目前国内对社区网格化管理的研究主要集中在城市社区网格化管理模式的建立、比较及完善，管理过程中的问题及对策等几个方面。在社会工作与社区服务两者的研究主要集中在社会工作介入社区服务的案例分析、经验分析、理念方法的运用以及角色定位等。这对社区网格化管理的发展来说有非常积极的意义。
但是，在社会工作、社区网格化管理与服务三者的结合研究，社会工作在平衡网格化管理与服务中的作用等方面的介绍较少，尤其是在社会工作介入社区网格化管理与服务的实务方面的内容分析及研究更是不足。这不利于社区网格化管理模式的改进。另一方面，国外没有社区网格化管理这一概念及具体的相关研究，但是其城市信息化、网络化及计算机信息网络技术的运用仍可供国内借鉴。社区网格化管理是社区发展领域的一个重要趋势，是中国社区本土创新发展的一个很好的例证，通过社会工作介入社区网格化管理能够促进该管理模式的改进，同时也是社会工作本土化的重要步骤，对社会工作在社区方面的发展提供理论指导及实务支持。
1.3 相关概念界定
1.3.1 网格化管理
社区网格化管理是按照一定的人口规模和地域范围，把城市社区划分为若干个单元网格，每个网格配备一名或多名管理人员，通过现代信息技术和网络平台等手段，对单元网格内的部件和事件进行定期巡查，向居民提供相关服务的一种管理形式。①网格化管理是近些年兴起的新型社区管理模式，取得了巨大的成效，并在全国各地展开试点。但是，不同的社区有不同的特点，网格化管理的模式化也造成了诸多问题，各地区仍需努力探索适合自己发展的有效模式。
1.3.2 社区服务
社区服务是政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。②本文所阐述的是综合性的服务，而非某种具体的服务类型，文中A社区的网格化管理是以管理为主，但实质上应是在服务的基础上进行管理，服务是各项政策制定及实施的标准和目标。
1.3.3 四级社会工作图
四级社会工作图是社区在总结日常工作中的经验所设想和制作出来的，能够显示各网格特殊居民信息并有利于减轻居委会工作负担的工具。各居委会在大量调研及实践的基础上，结合前期开展的流动人口等级普查工作，A社区在社会工作者的协助下建立“社区--居委会--网格员--单元楼栋”的四级社会工作图。“社区一级”从整体上显示各居委会面积、人口及治安卡点、巡防路线等信息；“居委会一级”又将上述信息细化；到“网格员一级”,工作图上就会细化到网格中每栋每层每户群众的情况，再到“楼栋一级”,内容就越详细。③社区工作人员想要了解需要关注的居民信息，立刻就能从四级社会工作图中了解到。一定程度上解决了网格之间因信息的不流畅导致的工作滞后问题，提升了工作效率。
1.4 相关理论及视角
1.4.1 社会治理理论
“治理”一词，初始涵义是控制、操纵的意思，它被广泛地运用和研究是在1989 年世界银行提出非洲发展问题的根源在于“治理危机”之后。“社会治理”即由“治理”这一术语衍生而来。美国学者罗西瑙在 《没有政府的治理》 一书中将治理定义为：“一系列活动领域里或隐或显的规则，它们更依赖于主体间重要性的程度，而不仅是正式颁布的宪法和宪章。”库依曼和范·弗利埃特指出：
“治理所要创造的结构和秩序不能由外部强加；治理作用的发挥是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”①社会治理强调多元主体共同参与，自觉互动，而不靠外部力量的强加，各互动主体间是平等互助的合作关系，强调效率、公平和利益共享。当然，社会治理要发挥其作用，依赖于各种正式制度和规则的制定及实施，需要民众的认可，符合民众的公共利益。
社区治理是社会治理的一部分，A 社区从管理到服务的过程中，社区服务中心、居委会、业主委员会、党员代表、志愿者及热心居民都积极参与，从之前的社区服务中心包办一切，不考虑居民群众的意见到现在以居民整体利益为出发点开展各项活动及实施各项政策。充分体现了社区治理的内涵。
1.4.2 人本主义理论
人本主义强调爱、自主性、自我表现、创造性、责任心等心理品质和人格特征的培育。代表人物有罗杰斯及马斯洛，罗杰斯强调人的自我表现、情感与主体性接纳，认为教育的目标是要培养健全的人格，必须创造出一个积极的成长环境。
马斯洛充分肯定人的尊严和价值，积极倡导人的潜能的实现。社区是城市的基本单元，社区的建设关系到居民的成长环境的好坏，关系到其各种重要心理品质和人格特质的正常培育，所以社区的管理与服务要以人本主义为宗旨，创造一个良好的社区氛围。
1.4.3 问题解决视角
问题解决视角是在优势视角无法避免强势人类中心主义和工具理性的盛行，而且忽视了人的生活总是面临某种问题这一事实的基础上提出的把关注的焦点放在问题解决的过程上，而且注重运用问题和优势相结合的平衡服务正好弥补了优势视角这一不足。更为重要的是，问题解决视角将解决问题与学习放下结合起来，拓展了西方社会工作的观察视角，并且为西方社会工作与中国文化的结合提供了新的思路。②社会工作在介入社区网格化管理过程中，仅仅发现其中的优势是完全不够的，如何运用这些资源和优势来解决诸多问题才是社区建设的关键。
1.5 研究思路及方法
1.5.1 研究思路
本文拟在笔者充分参与居委会工作、社区活动及参与网格化管理的基础上，通过社区网格化管理与服务、居民现实需求状况及社会工作介入的必要性及可行性等方面的分析，说明选题的意义及文章大概的内容。然后再从当前社区居委会运作、居民接受服务及网格化管理运作状况存在的问题入手，通过社会工作介入来缓解或解决诸多问题。最后，总结社会工作介入的困境，并从社会政策、社区网格化管理及社会工作角度提出相应的应对策略。现整理研究的技术路线如下：
1.5.2 研究方法
笔者尝试研究社会工作介入社区服务的相关问题实质上属于经验研究的一种。经验研究是指运用经验资料分析、研究实质性社会学问题的研究，它可分为狭义和广义两种。狭义的“经验研究”指通过利用第一手资料的研究，如通过问卷、现场观察、访问和社会实验来搜集经验资料并加以分析研究；而广义的“经验研究”则不仅包括前者，而且还包括运用经验性文献资料（统计文献、二手资料等），通过二次分析、内容分析、定性分析、历史文献分析等方法考察实际的社会学问题的研究。
①经验研究不能停留在仅仅对社会现象作宏观的整体描述上，1以人文学科的或阐释学的方法论为指导，运用深入访谈、解剖个案等实地调查方法进行研究。而质性研究“是以行动者本人作为研究工具，在自然情景下采用多种资料收集方法对社会现象进行整体性探究，使用归纳法形成资料和理论，通过与研究对象互动对其行为和意义建构获得解释性理解的一种活动”,“在质的研究中，重要的不是‘透过现象看本质',而是针对现象本身再现现象本身的’质‘.”
②社区服务从根本上看，是人与人之间互动的产物。社区服务当中的每一个环节都需要根据个体的动机与主观意义来理解。因此，本研究主要采用质的研究方法。同样，也正是因为本研究的着重点在于经验分析，仅仅运用质性研究中的实地研究方法，以参与观察和深入访谈的方式，无法全面地了解社区服务理论和以往研究经验成果。由于经验研究的这种局限性，本研究中还采用了文献研究的方法，作为对本研究中方法部分的重要补充。根据对大量的相关文献进行研究分析，了解并总结有关社区网格化管理、社区服务及社会工作介入社区管理与服务等方面的研究概况，为社会工作介入网格化管理提供理论支持。而选用贵阳市 A 社区作为个案深入分析，主要采用的是实地研究方法。实地研究也叫做田野研究，是一种深入到研究现象的生活背景，以参与式观察和无结构访谈的方式收集资料，并通过对这些资料的定性分析来理解和解释社会现象的社会研究方式。
③研究者深入到研究对象所处的真实社会生活中，不单纯是“用眼睛看”,更要通过看、听、问、想，甚至还包括体验、感受、理解等等。在实地研究方法中，笔者具体运用了参与式观察、局外观察法、深入访谈法等方法收集资料进行研究。
