辽宁省人口城镇化存在的问题

　　第 5 章 辽宁省人口城镇化存在的问题

　　5.1 辽宁省人口城镇化发展后劲不足。

　　通过前文数据可以看出，建国以来辽宁省人口城镇化程度明显高于全国平均水平，这与辽宁省自身丰富的资源、建设基础好以及起点较高息息相关，也同建国后经济发展战略及定位有关联。然而从前文的人口城镇化增速来看，随着近些年整个东北经济发展放缓，辽宁省的人口城镇化速度近些年也明显放缓，不仅低于国内江浙、广东等发达地区，甚至低于全国平均水平。前文中可以看出辽宁省人口城镇化与第一产业发展明显成反比相关关系，而众所周知人口城镇化发展的一个重要动力就是产业结构的变化，二、三产业进一步扩大比例并增加在整体经济中的比例，同时带动相关产业从业者数量不断增加，进一步解放农村劳动力，并吸引大量从事第一产业的人员到城镇中工作和生活。

　　近些年来随着经济形势放缓，产业结构急需调整，原本趋于均衡的省内三大产业面临失衡状态。不仅第三产业吸纳从业人员趋于饱和，后劲不足，第二产业更是大量停产减资减员。与其他省份，尤其是沿海经济发达省份相比，辽宁现有的以重工业为主的产业结构、以固定资产拉动经济增长的模式，导致城市的承载就业的能力偏低，本身固定资产就汇集向国有企业，而国有企业承载就业的能力却在持续萎缩。国有企业大多属于资金技术密集型产业，因此随着技术提高，劳动力的年均增长幅度体现为逐年下降。2000 年辽宁省第一产业值，第二产业值，第三产业值分别是 503.4 亿元、2344.4 亿元、1821.2 亿元；2010 年辽宁省第一产业值，第二产业值，第三产业值分别是 1631.1 亿元、9976.8 亿元、6849.4 亿元。

　　2000 年辽宁省第一产业、第二产业、第三产业所占生产总值比例分别为 10.8%、50.2%、39%;2010 年辽宁省第一产业、第二产业、第三产业所占生产总值比例分别为 8.8%、54.1%、37.1%,相比之下，虽然 10 年间第三产业值随着社会经济的总体发展提高了 5028.2 亿元，但在生产总值中的比重下降了 1.9 个百分点。这种产业结构，成为限制农村剩余劳动力转移的最大问题。长期以来，辽宁经济保持高幅度增长都是依赖资金密集型的生产，但是此类高增长低就业的发展模式，实则并非良性循环，会对辽宁城市的可持续发展造成阻碍，影响人口城镇化的高质量提升，辽宁第二、三产业从业人员占全部从业人员比重的增长速度低于全国平均水平， 并且基本处于水平波动状态，辽宁的人口城镇化发展明显后劲不足。

　　5.2 省内人口城镇化发展区域性失衡。

　　由前文数据可知，辽宁省内不同城市人口城镇化率相差最高达到38.93%.而通过地域分析也能比较明显地看出省内人口城镇化较低的区域主要在辽西北、辽东地区，这与地理位置、自然资源和交通条件等息息相关，而通过经济增长率对比更是一目了然。

　　通过数据分析对比各市人口城镇化增长率与经济增长率发现，经济发展状况直接和人口城镇化率相对应。尽管存在人口城镇化率与经济不完全适合的情况，但人口城镇化进程和经济发展速度还是基本成正比。

　　随着近些年同城化、城市群发展，省内中部、南部城市群进一步联动发展，目前已经达到相当的规模与程度，而与此同时，辽西北和东部部分地区发展明显不足，这也造成在省内人口、资金持续从西部流向"中间",这样的人才、资金等生产要素的省内流动，进一步加大了省内的区域性发展不平衡，同时也让人口城镇化发展两极分化更加严重。

　　5.3 城镇综合承载能力与人口城镇化发展不匹配。

　　城市基础设施建设不能满足城市扩张的需要和实际，导致城市应有功能严重缺陷，与其他经济发达省市相比，原本辽宁省人口城镇化资金来源的稳定性就较差。根据联合国社会发展部的认定，发展中国家城市基础设施投资所占国内生产总值的比例应为 3%-5%,占全社会固定资产投资的比例应为 10%-15%[24]. "十一五期间"数据横向比较的角度上来看，辽宁省城市维护建设资金的收入仅为917.2 亿元，其中，城市维护建设税、公用事业附加费、中央及地方财政拨款三项为 323.6 亿元，仅占 35.28%.远低于联合国定义的标准。总投资资金不足是致使城市基础设施服务更新缓慢，交通道路建设、给排水管道、燃气供暖等设施建设始终不够完善的主要原因。

　　除此之外，在基础设施建设中，要重点提及的是，辽宁的公路建设速度仍然无法跟上人口城镇化进程的速度。虽然辽宁省的铁路密度（除直辖市外）在全国排名居于首位，但直到 2010 年，辽宁境内的公路密度（除直辖市外）在全国排名仅为第 15 位，等级公路密度（除直辖市外）排在全国排名只能占到第 14 位，高速公路密度（除直辖市外）在全国排名为第 8 位。公路运输方便快捷、拥有充足的运输能力、道路覆盖范围广泛，这些天然优势是铁路运输无法企及的，作为乡镇经济命脉的公路交通，对于地区各项发展以及城市、卫星城市辐射都不可或缺。目前虽然辽宁省的公路建设已经取得了一定的成绩，主要县乡镇基本实现了高速公路覆盖，但对于一些经济落后、地处偏远的地区，仍然显得建设不足。这使得核心城市对于周边的覆盖和辐射能力被削弱，成为制约人口城镇化发展的重要因素。

　　相比大城市，辽宁小城镇的人口城镇化程度相对较低，整体基础设施建设相对滞后，吸纳作用相对较弱，不利于辽宁人口城镇化率的提高。首先，一些城镇建设规模太小，聚集效率很难发挥，各种设施建设无法达到同步。根据数据显示，辽宁省现有县级以下乡镇人口 540 万。平均计算每个乡镇不到 7000 人。按照"城市-乡镇-村落"的人口构成图来看，其中城市人口占 48%,乡村人口占 12%,农村人口占 39%,明显呈现出哑铃形的两头大中间小的结构。而这样的人口结构就对公共设施的建设提出了更高的要求，因为缺乏大城市的规模效应，在乡镇村以下各项配套设施成本较高，对应的结果就是城市建设发展不够健全，公共服务建设不能满足需求。例如小城镇拥有的执业医师比例仅占到 31.2%,尚未达到城市人均医师拥有量的一半。

　　理论数据并不能完全匹配现实情况，产生发展规划无法满足现实需求的后果，有些时候，明明一些规划建设被认为是前瞻性的、留出预期空间的，但项目建成后却发现仅是刚刚能够满足使用需求，甚至已经开始滞后。在这种情况下，城市基础配套设施几乎会永远滞后于市民的实际需求， 直接造成交通拥堵、垃圾处理困境，绿化和公益设备过渡损耗，医疗、教育资源紧张等等问题。另外据数据统计，随着近年的房地产开发热度以及城镇化进程加快， 2008 年至 2012 年，辽宁省内城区面积增幅达到 29.6%,而同比全省城镇人口增长幅度仅为 11.18%,土地开发城市扩建的速度远远高于人口流入增加速度，这一方面说明城镇化发展走入某种误区，另一方面也意味着土地开发以外的配套以及软环境建设，并不能很好地为人口城镇化服务，人口城镇化质量严重不足。

　　5.4 农村转移人口处于边缘化地位。

　　哈耶克曾经说过"一个美好的合理的社会应当是人人有某种机会。如果一些人无法获得同等机会，那么这样的社会就是不公正的"而在中国，特有的户籍制度一向对农村转移人口形成制约，本意是利于规范和管理，但实则形成了身份二元制，界定了不同人群享有社会资源的资格，很多农村转移人口因而沦为城市主流生活的"局外人",与城市主流群体所享受的工作、居住、福利等权利基本绝缘。

　　部分外出打工的农民进入城市就业，不能转变为城镇居民，他们不能正常送子女进入本地学校，不能参与一些基本的社会福利项目，甚至无法正常购置房产。与此同时，越来越多的城郊农民迁移到城镇，转变为城镇居民后，得不到相应的就业岗位，也无法享有可靠的社会保障，这些人都不是真正意义上的城镇居民。由于普遍处于"边缘化"地位，因此农村转移人口几乎是城市弱势群体的主要形成部分，其主要表现为无论有无劳动能力，在政治地位、社会权利、经济收入、就业环境、生活水准和自我保障方面都处于社会不利地位。

　　回顾农村转移人口的"局外人"历史，不得不提到 2003 年的重要节点政策--国务院废止了 1982 年起用的城市外来人口收容遣送办法，将一般性的外来人口，包括进城务工和走亲访友的农村转移人口，界定在收容遣送的范围之外，令农村转移人口被任意限制人身自由、部分进城务工人员由于无暂住证而受到不合理"收容"等现象大幅减少，这证明了随着现代意识的发展，消除农村转移人口的边缘化现象其实始终是在政策关注的范围之内。但是从客观来看，身份二元制及相关制度至今存在，令农村转移人口在文化程度、就业状况、生活质量等方面，整体仍处于城市和社会边缘化地位。

　　由于农村转移人口在城市各阶层中都处于边缘化地位，这种特殊身份属性赋予其在总体中的空间特征，农村转移人口大多位于城市内城市边缘区和近郊区，这种空间格局与城市发展状况相挂钩，取决于土地利用与开发强度、工厂位置、廉价的房源、低等级的职业供给、农村转移人口本身有限的社会和人力资本等。

　　边缘化体现在农村转移人口工作、居住、购物、休闲娱乐空间等方方面面的受限。

　　工作空间方面，农村转移人口一方面多在非正规劳动力市场就业，一方面从事体力耗费大，劳动报酬低，工作时长高，休息时间短的欠合理工作岗位；在居住环境上，农村转移人口以城中村或工厂集体宿舍居住为多，整体居住品质较差，很多时候，农村转移人口的工作和居住空间也出现很高的重合比率。

　　在面对生活空间的边缘化的同时，农村转移人口还要面对就业制度歧视的问题，以 2008 年的调查数据来看，辽宁省农村转移人口集中分布在工业、建筑业、零售餐饮业和社会服务业，所占比例分别为 35.3%、28.7%、17%和 7.2%,在文化和事业单位领域，农村转移人口从业比率几乎为零[25],处于社会中下层的职业地位，几乎是大部分人概念中对农村转移人口的共识。相应产生的问题，还有农村转移人口没有得到相应的失业保障的机会，包括失业保险、最低生活保障、就业培训、资格认证等方面全面性缺乏有效的制度保障，这是现阶段劳动力市场尚且不健全的显著问题，太多制度性的人为干预，其实有违市场竞争的公平原则。

　　和生活空间、就业歧视相应产生的是城市贫困人口的区位化，这是整个人口城镇化进程在一定阶段必然存在的问题，即城市中出现新型贫民区，包括原本的老国企住宅区、"夕阳产业"住宅区，因条件简陋，居住空间狭窄，租金低廉，很多都逐步被聚居的农村转移人口取代，本地有经济能力的居民会逐渐迁出，只剩下原本的普通职工和下岗失业者，和迁入的农村转移人口一起，构成了社区整体收入和职业层次的降低，形成贫困区位化，例如沈阳的南卡子门社区和铁岭社区都是典型样本，地处城乡结合部，整体形式以平房和临时搭建的简易住房为主，本地居民多为倒闭或不景气的国有企业职工，聚居的农村转移人口则是以附近周边农村前来进城务工的农民工为主。另一种农村转移人口聚居的社区俗称"城中村",村民自建低端住房用以出租，以低廉价格吸引大量农村转移人口入住，农村转移人口也是以年龄组成偏低、性别结构平均的第三产业打工者为主。

　　而农村转移人口本身也几乎被排斥在社区管理之外，虽然他们中有相当比例可以在同一城市居住地长期居住，获得稳定工作，在居住空间获得了相当高的归属感，但现阶段来看，尚未有社区机构会吸纳外来人口进行参与公共事务管理和社会事务，即使在农村转移人口数量已经大大超过当地居民的情况下，他们也被排斥在社区管理之外。与之相对应的是，农村转移人口本身对自己的身份定位，从主观认知上，也自然而然把自己排斥在城市之外。这种主观上的隔阂心态，也造成农村转移人口很难参与城市一般公共文化活动，绝大多数农村转移人口与图书馆、电影院、社区活动中心、书店处于绝缘状态，生存的压力加上文化的普遍低层次表现，让农村转移人口的"边缘化"从内而外的全面持续着。