辽宁省人口城镇化进程的政策建议

　　第 6 章 政策建议

　　结合前文分析，本文对辽宁省人口城镇化发展提出一下建议。

　　第一，优化产业结构。产业是人口城镇化发展的重要支撑。建国以来，因为历史积累，辽宁被定位为中国的重工业生产基地。所以辽宁的产业结构重心一直在第二产业重工业。再加上辽宁还具有广袤的可耕农田，客观上使得辽宁的第三产业发展比较缓慢。作为影响人口城镇化发展的重要组成，加大投资力度，促进第三产业发展成为当下的主要目标。发展第三产业不仅要增加投入力度，也要合理地规划产业内部结构，发挥第三产业的特点，从而吸纳广大的农村流动人口转移。同时因地制宜地在中小乡镇发展生产服务业、传统劳动密集型的服务业等。

　　为农村劳动者提供更多就业机会，为从农村迁移到城镇的人口提供更广阔的发展空间，解决就业问题，使其更好的融入城镇人口当中。

　　同时在产业结构调整的过程中，要抓住省内广大相对落后农村地区这个重点，通过农村工业化的形式带动农村人口城镇化。依托辽宁省内交通道路建设的优势，因地制宜，根据小村镇以及城乡结合部的区位特点，提升农村生产要素配置，进一步促进三大产业协同发展。以传统第一产业为依托，通过传统第一产业提供必需的原材料，同时大力发展第二产业，进行农业产品深度加工，提高产品附加值，创造品牌效益增加农村收入。在此基础上，通过第三产业的服务保障，进一步释放剩余劳动力，使三大产业协调发展，提升整体经济实力。同时根据当前辽宁省农村人口城镇化发展的趋势和提高城乡居民生活质量的要求，可以深度细致调整农业产业的结构，通过因地制宜地发展旅游业、特色加工农业等形式进一步发展地方经济。通过对产业结构的优化调整，控制产业化发展，将人口城镇化进程中的流动就业转化为固定就业，使资源利用大幅提升。

　　第二，优化人口城镇化布局和形态。根据目前国内外研究结果，将人口城镇化发展模式分为 3 种类型：第一种类型大人口城镇化、第二种类型小人口城镇化、第三类型大中小城镇相结合的发展模式。通过前文对辽宁省人口城镇化路径分析结可见，沈阳、大连、鞍山、本溪、锦州和营口为大人口城镇化发展模式；鞍山、抚顺、丹东、盘锦、铁岭和朝阳为小人口城镇化发展模式，阜新、辽阳和葫芦岛为大中小城镇相结合的发展模式。应结合各城市的人口城镇化水平、人口城镇化速度、进程阶段及发展模式，调整各市的人口城镇化布局和形态。逐步形成沈阳中心，鞍山、本溪、抚顺环绕的中部城市群，并进一步以沈阳、大连这样大城市为支持点，通过中心发展，辐射周边，形成多梯度网络建设布局。对于第一类大城市化类型即人口城镇化水平的提升依赖于人口向市的集中的地区，如沈阳和大连在 2010 年人口城镇化率分别达到 77.07%,74.42%,这类城市应进一步明确城市功能，采取集约式发展道路，避免大人口城镇化带来负面效应，同时，加速提升中心区域的辐射带动作用。这类城市的人口城镇化水平的提升大多依靠大城市发展的带动，而小城镇由于基础设施和经济水平较低，导致小城镇发展缓慢对人口城镇化的发展贡献不大。因此在今后城市发展中应加大对小城镇基础设置的投入，利用自身的区位和自然条件大力发展经济，提高农民人口城镇化意愿。对于第二类小人口城镇化类型即人口城镇化水平的提升依赖于人口向小城镇集中的地区，小城镇的发展对这类城市的人口城镇化率的提升做出了重要贡献，因此在今后的发展中应采取协同发展的模式，在优化小城镇的功能布局基础上，进一步提高城市部分人口城镇化水平和质量。

　　第三，加强配套设施建设，提高城镇综合承载能力。农村的人口城镇化进程，无疑在基础建设和公共服务设施全方面都需要大量的资金投入，完全依托政府投入远远不能满足需要，所以必须拓展资金来源，丰富投资体制，建立多元化的资金流动体系。在进一步完善土地转让等政策的基础上，鼓励发展民间资本运作，引导、规范、优化好民间集资、借贷，同时也为乡镇企业融资、进城拓展等提供优惠条件。开放基础服务领域私有经济，针对电力、燃气、自来水、通信等行业以及教育、卫生和文化事业，鼓励省内各企业甚至外商等参与投资、建设和管理。

　　创造良好的政策环境，鼓励和支持民间资本介入城市化建设当中，将民间资本作为一个合理的资金补充来源，用以支持政府对人口城镇化建设的投资。例如以股份制、股份合作制、民办公助、公用民营等多种形式进行合作，逐步完善合作机制，使民间资本在人口城镇化建设中发挥主要作用，减轻政府财政负担。与此同时鼓励投资形式向多元化发展，通过多种渠道进行融资，为人口城镇化建设寻找更多途径的资金支持，同时也要鼓励社会资本加入参与城市公用设施投资建设。

　　第四，城镇基本公共服务向农村转移人口全覆盖。真正意义上的人口城镇化，不是指单一的土地人口城镇化，也不是单纯的农村人口到城市参与就业， 真正的人口城镇化最终发展，应该不再区分农村转移人口和市民，做到一视同仁。这也就是去除农村转移人口区域边缘化的真正目的和意义。 在改善生存权、居住权、工作权利的基础上，关于社会保险、医疗保障等制度都要继续完善。

　　在加强和改进户籍管理制度方面，应因地制宜的制定农村转移人口落户政策，根据进城农民的实际情况，解决其城镇户籍问题，转化为城镇居民。对于已经符合长期居留城市条件的农村转移人口，要落实其城镇户籍，使其能够长期居留城市，并采用城乡统一的户籍管理制度，健全人口登记制度。

　　在就业方面，首先就要重视相关农村转移人口的基础教育特别是职业教育、技能教育，进而增加其生存能力和创造财富的能力。一是整合教育培训资源，支持职业教育快速发展。优化配置城乡培训场所、教学设备和实习力量等培训资源，提高教育培训资源共享度和利用率。二是建立多层次就业培训体系，针对农村劳动力不同的技能特点和个人意愿进行专业操作、职业技能、创业指导等多层次分类别的短期培训，倡导农村转移人口进行职业技能继续教育，鼓励其提升个人职业技能，使其具备更强有力的就业竞争条件。

　　同时，进一步建立和完善农村转移人口的就业服务体系。建立网络服务平台实现资源共享，通过建立劳动资源监测和统计系统，第一时间摸底掌握劳动力资源的数量技能以及从业意愿，同时对农村转移人口劳动力的流动去向，收入变化等进行动态检测。大力推动劳务公司、劳务市场等劳动力平台的发展，加大其在劳动力转移流动方面的积极作用。通过培训机构、动态系统以及劳务平台的建设，形成全方位的就业服务体系。

　　在公共服务领域，农村转移人口卫生服务是重中之重。针对农村转移人口的卫生服务的问题，首先应该结合当前农村转移人口的现状--大部分农村转移人口的组成以青壮年为主，本身已经是经过首轮健康筛选的结果，同时，在以经济收入为目的的农村转移人口里面，出于医疗成本考虑，很多人会选择小病硬抗，大病回家治疗修养的方案，根本原因还是出于经济困境，面对小病就会进入"吃饭还是吃药",面对大病就会进入"要钱还是要命"的两难困境。

　　针对农村转移人口的卫生服务，一方面要加强社区和城镇尤其是城市近郊、农村转移人口聚集地等重点区域的社区医疗机构建设，加强设备和医疗条件的提高，起码要达到提供全科首诊服务的程度，另一方面则是制度障碍的破除，针对农村转移人口的社会医疗保障制度的建立、针对农村转移人口中的育龄妇女的福利性卫生检测、针对农村转移人口中的孕产妇的适当社会补助等等。在中国的劳动力迁徙中，女性占据其中一半的数量，而相对男性，她们要面对的更大的风险和挑战。尤其是来自文化程度不高、经济条件欠发达的农村女性，承受的生育方面的压力往往要高过城镇居民，受到农村转移人口身份的影响与面对的困难就更加复杂。虽然她们在观念上有一定进步，如晚婚晚育，接触更健康的生殖知识，开始重视优生和教育等等，但不可否认的是，绝大部分农村转移人口妇女并不能享受城镇的生殖健康保障和补助。中国目前处于经济高速发展，精神观念开始与发达国家接轨，对弱势群体、女性保障关注的上升阶段，对农村转移人口中女性生殖健康和孕产妇女的有针对性政策，已经不仅仅关系到农村转移人口"去边缘化"的问题，恰恰也是高质量完成人口城镇化建设的必然趋势。

　　最后则是卫生观念教育和普及，需要破除许多农村转移人口根深蒂固的旧观念，包括对医疗机构的不信任和恐惧感，改变农村世代相传的卫生、医疗习惯等等。和中国目前社会现象级的"医患关系紧张"相对照，农村转移人口由于经济和心理上的双重低层次化，面对医生时很多不信任感来自于"是否在坑钱"的异质心理，这是在中国农村转移人口中普遍存在而又具有相当特殊性的医患关系。针对此类现象，社区医院医生整体素质和服务培训的提升肯定是必要的，另一方面则是政策上增加对农村转移人口的宣传教育和资金补助。