非政府组织在社会管理中的角色定位和作用分析

摘 要

　　改革开放以来，我国对市场经济体制和政府体制的认识不断加深，特别是确立了“小政府、大社会”的目标以来，我国非政府组织得到了快速得发展。非政府组织日益成为继政府和市场以外的另一种有效的资源配置方式，在应对政府失灵和市场失灵方面，非政府组织表现出它独特的优势。通过系统地论述非政府组织在我国的发展概况和其存在及发展的意义和价值，在社会管理中应该如何进行角色定位，如何有效的发挥作用，以便论证我国非政府组织应当存在和发展的现实性和必要性。

　　关键字：社会管理；非政府组织；角色；作用

Non-governmental organizations in the social management of the roles and role analysis

Abstract

　　Since reform and opening up, China's market economy and the deepening understanding ofthe system, in particular the establishment of a “small government, big society”, China's non-governmental organizations has been a rapid development. Non-governmental organizations,following the Government and is increasingly becoming an alternative to market allocation ofresources and effective manner, in response to government failure and market failure, the non-governmental organizations to demonstrate its unique advantages. Systematically addressedthrough non-governmental organizations in the development of our country and its existence anddevelopment of the meaning and value management in the community how the role should be,how effective a role to play in order to proof of China's non-governmental organizations shouldbe the reality of the existence and development of and necessity.

　　Keywords: social management; non-governmental organizations; role; role

目 录

　　1 绪论

　　1.1 问题的提出

　　1.2 相关研究综述

　　1.2.1 非政府组织的相关综述

　　1.2.2 社会管理的相关分析

　　1.3 研究意义

　　1.3.1 研究的相关环境背景

　　1.3.2 非政府组织在社会管理中发挥作用的必要性

　　1.4 研究我国非政府组织发展的理论视角

　　1.4.1 公民社会理论

　　1.4.2 市场失灵和政府失灵理论

　　1.4.3 供给理论

　　2 我国非政府组织的发展概况

　　2.1 我国非政府组织的发展现状

　　2.2 我国非政府组织发展中存在的问题

　　2.2.1 政社不分，非政府组织缺乏独立性和自主活动能力，过分依赖政府，有明显的官办色彩

　　2.2.2 非政府组织本身的能力不足，缺乏资金、人才等组织发展的基本条件，还难以担负起历史的责任

　　2.2.3 有关非政府组织的法律法规不完善

　　2.2.4 对非政府组织的监督不到位

　　2.2.5 对非政府组织的认识有限

　　3 我国非政府组织作用发挥的解析

　　3.1 非政府组织可以提高公共产品和公共服务的供给率，有利于解决市场失灵与政府失灵问题

　　3.2 非政府组织可以提高社会管理的整合力，是吸引和整合各种资源的重要途径

　　3.3 非政府组织是社会关系的重要协调者和利益冲突的重要舒缓器，是化解社会矛盾的一种社会机制

　　3.4 非政府组织可以促进政府职能的转变，是政府职能转变中的一个承接者与合作者11

　　3.5 非政府组织可以促进社会各阶层的交流，是增加社会凝聚力的黏结剂

　　3.6 非政府组织是培育公民精神和自治能力的必要场所，是社会文明的播种机

　　3.7 非政府组织在保护环境，实现人与自然的和谐相处方面发挥重要作用

　　4 新时期我国社会管理中非政府组织的角色定位

　　4.1 非政府组织角色定位之一：政府的搭档即政府的合作者

　　4.2 非政府组织角色定位之二：政府的合约者即政府的委托

　　4.3 非政府组织角色定位之三：政府的竞争者即政府的替代

　　5 促进我国社会管理中非政府组织发挥作用的对策建议

　　5.1 完善相关法律制度,明确非政府组织的法律地位

　　5.2 建立有效的监督管理机制

　　5.3 内部管理机制建构，提高非政府组织的核心竞争力

　　5.4 政府对非政府组织应重新定位

　　5.5 提高认识，积极培育和发展社会中介组织，为非政府组织的发展创造良好的社会环境

　　结 语

　　参考文献

　　1 绪论

　　1.1 问题的提出

　　20 世纪 80 年代以来，无论是西方市场经济国家、新兴工业国或地区，还是转轨国家，都掀起了政府改革的热潮，例如：英国的“撒切尔主义”、美国的“再造政府”运动以及俄罗斯精简政府改革。从而使政府改革或行政体制改革成为当代世界性潮流，当然我国也不例外。20 世纪 80 年代到至今，我国实行改革开放的基本国策，从经济体制改革到政治体制改革再到社会改革，我国政治、经济、文化等领域出现了很大的变化，特别是社会管理方面取得了很大的进步。在社会管理中改变了以往以政府为单一的管理主体，以行政手段为主体来管理日趋多元化和复杂化社会问题的局面，形成了有政府、私营部门、非政府组织（第三部门）等参与者的公共行动体系。在这一过程中各种主体相互依赖，由此可见，政府不再是社会唯一的权力中心，各种得到社会认可的非政府组织都可以成为不同层面上的权力中心。由此这种治理模式成为“公共管理在相互依赖状态下的表现……实在现存的跨组织关系网络中，针对特定问题协调目标与偏好各异的行动者的策略的活动。”[1]正如格里·斯托克所说：“治理指公司机构和志愿社团的相互依存。”[2]正是从这个意义上说，非政府组织研究应成为社会管理学的一个重要的主题和分支及学术研究的热点。

　　社会资源的优化配置是社会管理领域一个永恒的主题，而寻求资源的优化配置是社会管理学家家们一直追求的难题。政府与市场是资源配置的两种有效的方式，长期以来一直被人们所认可，然而随着上个世纪 70 年代末开始的政府神话的破灭和 90 年代市场神话的打破，市场失灵与政府失败现象的克服和弥补需借助第三种力量，这就赋予了非政府组织新的社会价值。正如格雷戈里·迪斯所指出的：越来越多的非营利组织为获得更多的收入正向商业企业的运作靠拢……非营利组织的资金来源正向商业化渠道倾斜，面临竞争也促进其考虑商业性融资。[3]

　　1.2 相关研究综述

　　1.2.1 非政府组织的相关综述

　　一、关于非政府组织的界定

　　学界对非政府组织的界定据称有多达 100 种定义，但归纳起来，目前有以下几种较有代表性的意见。

　　第一种主张用剩余法定义非政府组织，把它看成除政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和。（1）非政府的界定。这样的定义方法强调的是第三部门与政府部门的区别。但这种界定法明显存在着外延缩小和外延扩大的双重风险。一方面，现在的非政府组织主要是指“发展中国家里以促进经济、社会发展为己任的组织”, 这样的界定很明显比“第三部门”的范围窄得多；另一方面，非政府组织在一些国家往往被理解为除政府之外的所有营利的或非营利的所有组织。这样，第三部门的概念又被大大扩大。（2）非市场的界定。这种界定方法强调在第三部门里，物品的提供不是通过市场的自由交换原则来进行，而是免费提供的。这种界定很容易让人混淆第三部门与公共权力部门的根本区别。（3）非营利的界定。这种界定认为第三部门组织就是非营利性组织。而事实上，许多的第三部门组织往往是“盈利”的，只是其“盈利”不得在成员内部分配。

　　第二种从法律上的定义，世界有些国家在法律上有一些规定，例如，在美国凡是符合 501(c)条款的免税组织就是非政府组织。从有关规定来看，我国非政府组织的定义与国际上的非政府组织定义在内涵上是基本一致的，比如非政府性、非营利性、非政治性和非宗教性。但由于各国的法律规定不一样，因而这种界定法不利于第三部门的国际比较研究和交流。此外，在中国农村还存在着大量的合理但不合法的非政府组织。说其合理是因为它们发挥了一般非政府组织的功能，也得到了相关政府部门的承认或默许；说其不合法是因为它们并没有按照法律程序进行登记。就这一点来讲，单纯从法律上来界定中国的非政府组织显得更加不合适。

　　第三种意见根据组织的资金来源加以定义，认为非政府组织的资金不是来自向市场出售的商品或服务，而是主要来自其成员交纳的会费和支持者捐款的民间团体。这一定义抓住了能反映出非政府组织本质的一个特征，但这种定义的缺陷在于，为确定某个组织是否为非政府组织，其合理的资金比例难以确定。而且事实上，包括中国 NGO 在内的世界大多数国家的 NGO 的主要资金来源并非会费或捐款，而是服务收费或政府资助以及政府合同。

　　第四种意见从“结构—运作”角度下定义，着眼点放在非政府组织的基本结构和运作方式上。王绍光认为凡是符合以下 5 个标准的组织皆可称为非政府组织，即：组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性。正如秦晖所言：这种定义对 NGO 内涵的复杂性作了很有价值的分析，其所概括的“五性”也反映了这一部门的基本特征，不足之处在于没有把握三个部门之间关系的基本逻辑，也没有反映三部门的划分与现代社会、后现代问题的关系。

　　二、关于非政府组织与政府的关系问题

　　对于中国的非政府组织发展来讲，处理好与政府之间的关系是至关重要的。对这一问题的讨论，学界普遍认为中国非政府组织的一个重要的特点就是其“官民二重性”，政府选择相对于社会选择占明显优势。中国的非政府组织更多地扮演着政府助理或政府延伸机构的角色，而不仅仅是政府的合作伙伴或是民间的维权力量。赵黎青把这种关系归结为四种可能的关系类型：（1）对立的、互不信任的关系。（2）非政府组织自行其是，不主动同政府发生关系。（3）非政府组织对政府的依赖关系。（4）合作关系。范士明分析了欧美国家的非政府组织与它们母国的政府保持合作大于冲突的原因：（1）从思想意识讲，这些国家习惯于国家—社会二元结构。（2）从体制上讲，“小政府、大社会”的模式给非政府组织提供了较大的活动空间。（3）在实际活动中，政府认为非政府组织在国外的活动“与政府促进海外的多元化和民主化的基本原则是一致、补充的关系”，虽然有一些非政府组织激烈反对政府，但没有让这些国家的政府觉得威胁到了基本的政治体制和价值观念。

　　1.2.2 社会管理的相关分析

　　一、社会管理

　　社会管理是一个内容十分丰富的概念，根据对管理主体强调重点的不同可以分为以下两类:

　　首先，以政府为主体的社会管理，又称行政管理。它强调政府机关对社会事务进行的规范和制约，包括社会保障、社会服务、社会管理等基本的政府职能。因此，有学者将社会管理定义为：“所谓社会管理，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定”。[4]在这里，政府是社会管理的组织者、参加者与行动者。此时,政府居于主导地位或者处于唯一参与的地位。

　　其次，以社会为主体的社会管理。它强调社会的自治，“在很大程度上，这种社会管理属于不带有政治性质的社会自主性、自发性、自治性的管理领域，是一种自下而上的社会自主管理。”[5]因此,以社会为主体的社会管理主要指各类非政府组织、自治组织、志愿组织以及公民个人等自治主体自主地、自觉地依据一定的道德标准、社会规范和规章制度,指导、约束自身的行动，进行自我管理的活动。

　　二、社会管理体制及其特点

　　社会管理体制是指与社会管理有关的组织及制度设计。长期以来，我国所说的社会管理一般是指以政府为主体的社会管理，但是随着市场经济的推进、政治体制的改革以及各类非政府组织的兴起，特别是当政府作为唯一社会管理主体面临许多困难的情况下，社会管理的主体显然不能再仅仅局限于政府本身，而应当形成政府主导下的，各类非政府组织、公民社会组织等共同参与的多元管理主体。因此，我们将社会管理体制定义为：

　　国家机关、企事业单位、非政府组织以及社会公众为了实现社会的和谐有序发展，在社会管理中所进行的制度体系设置，包括对各类社会管理主体权利和义务的划分和对管理社会事务的制度规划、方式方法的约定。

　　社会管理体制具有多方面的特征。首先，多元性的社会管理主体和社会管理客体，其次是多元性的社会管理目标。其次，复杂性。社会事务繁琐而复杂，而且随着政治、经济和社会的不断发展，各种新的社会事务及突发事件等都难以预料，社会管理所面临的任务日益复杂。再次，系统性。社会管理是一项系统工程，需要各个管理主体相互配合，依据社会管理目标和管理客体的情况适时予以调整，有机运行。

　　三、我国社会管理中存在的问题

　　（1）政府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出

　　在计划经济体制下，我国形成了所谓全能型的政府管理模式。在这种模式下，政府的社会管理部门权力高度集中，机构膨胀，许多应由市场和社会承担的、按照市场规则来运行的社会事务却由政府部门依靠行政权力来管理，造成了政府负担沉重，社会管理效率低下，并创造了滋生腐败的土壤，这是政府社会管理职能的“越位”。

　　另一方面，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的建立与完善，新的社会问题和社会矛盾也不断涌现。由于政府长期以来对社会发展的忽视，加上传统政府社会管理体制和管理方式越来越不适应新情况的要求，许多原本应由政府重点管理的领域和环节却因措施不到位，政策执行不得力甚至政府机关的漠视而问题重重。这是政府的职能“缺位”。

　　（2）社会管理体制不顺“强政府，弱社会”

　　传统的社会管理体制下，政府作为社会管理的唯一主体，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，社会矛盾没有缓冲地带，市场力量和社会力量对政府依赖性过强，参与社会管理的空间很少，自治能力差。随着转型社会的多元化、市场化、非集中化和流动性的增强，这种单一主体的社会管理机制已不能满足社会发展的需要，不能对社会进行有效的管理。有效的社会管理，必须依赖于有效的社会自我管理机制，必须以市场的自律、社会的自我完善和自我管理为基础。[6]因此，社会管理的主体应该由单一走向多元，由封闭走向开放，政府在定位好自身的社会管理角色的同时，应充分发挥各种市场组织和社会中介组织的作用，尤其是要注意社会中介组织参与管理的实质性和独立性问题。

　　（3）社会组织不发达

　　健全的社会组织是公众参与社会管理的重要途径。公众通过一定的方式结合起来，对自己关心的和与自身利益相关的社会事务进行参与、管理，这是公众参与社会管理的重要方式，也是社会管理体制中不可缺少的一部分。发达的社会组织有助于增加公民信息表达的渠道,提高公民参与社会管理的意识。然而，由于长期以来政府在社会管理中始终占据着绝对优势，对各种非政府组织的培育和支持力度不够，甚至排斥非政府组织以避免权利的损失。在这种“官本位”思想的指导下，我国的社会组织长期附庸于政府，没有得到很好的发展。这直接影响了公民参与社会管理的意识和途径。

　　1.3 研究意义

　　1.3.1 研究的相关环境背景

　　20 世纪 80 年代以后兴起的一场“全球结社革命”以及“新公共管理运动”引发的全球性行政改革在一定程度上促进了非政府组织的兴起。1978 年以后，中国相继进行了经济体制改革、政治体制改革和社会改革。社会主义市场经济体制的建立、政府机构的精简与职能的转变和“小政府、大社会”目标模式的确立使得国家与市场、国家与社会的关系面临深刻的变化和调整，各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位，这就构成了我国非政府组织发展新的环境背景。

　　一、宏观环境的变化及其对非政府组织发展的影响

　　（1）经济体制改革及其影响

　　1978 年中国开始了举世瞩目的改革开放。改革首先在经济领域进行，并以农村经济体制改革为突破口，从 1984 年起，中国经济体制改革的重心由农村转向城市。改革使得国家、社会与个人的关系发生了显着的变化：自由流动的资源、自由活动的空间和国家对社会干预的减少。这就为我国非政府组织的发展提供了生存与发展的基础。

　　（2）政治体制改革及其影响

　　行政体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，我国行政体制改革的内容很多，而对非政府组织发展有重要影响的莫过于政府机构的改革和政府职能的转变。由于政府机构改革的重点是政府职能的转变，而政府转变职能的根本途径是权力下放、政企分开。

　　因此，政府行政体制的改革如同经济体制改革一样，再次调整了政府与市场、政府与社会的关系，从而为中国非政府组织的发展提供了更为广阔的空间。

　　（3）法制环境

　　在法制环境方面，改革开放后，中国非政府组织的发展逐渐具备良好的法律保障。

　　这在很大程度上为我国 NGO 的发展提供了重要的保障。法制的建立和完善是影响 NGO发展的最为重要的因素之一。例如，我国相继颁布实施了新修订的《社会团体登记管理条例》(1998 年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998 年)、《公益事业捐赠法》

　　(1999 年)。与此同时，我国还出现了许多部门性NGO 规章和地方性NGO 法规。这些法律法规为推动改革开放后中国非政府组织的发展起到了巨大的推动作用。

　　（4）全球化的影响

　　非政府组织的全球化。国外非政府组织在中国的工作促进了中国非政府组织的产生和发展。上世纪 80 年代以来，随着国外非政府组织在中国扶贫和环保工作的开展，中国民间组织与它们之间的联系和交流越来越多，这些国外非政府组织有着先进的项目管理经验，为中国培养了一大批从事国际工作的专业人才，也为中国非政府组织的发展提供了很好的借鉴作用。

　　二、微观环境的变化

　　从宏观环境看，中国非政府组织的发展已不存在制度上和法律上的严格限制。与此同时，中国非政府组织生存与发展的微观环境也发生了许多显着的变化，具体表现在：

　　对非政府组织的需求日益增加、社会中间层的形成、公众参与和志愿者行为以及西部开发。

　　1.3.2 非政府组织在社会管理中发挥作用的必要性

　　中国 20 多年改革开放之路，创造了中国经济持续高速增长的奇迹，实现了奔向“小康社会”的目标。但是，当我们在欢庆中国历史上少有的经济繁荣和发展奇迹时，却无法忽略或漠视在繁荣背后的社会不稳定、无法回避若干重大社会问题已成为中国发展的关键。

　　产生这种社会问题有着不可预测和不可避免的因素，但最根本问题是在发展经济的同时，忽略了社会的发展。着名经济学家和管理大师彼得?德鲁克先生曾提出过警告过，建立市场经济的第三世界国家，如果不注意社会问题，如果没有非营利部门的发展，将会付出沉重的代价。我们的学者也曾提醒，在社会主义市场经济中，非营利部门决不是无关紧要的，而是对中国的社会经济发展具有极大的意义，忽略非营利部门的发展将是一个战略性的错误。

　　因此非政府组织的发展有其必要性。非政府组织发展的直接必要性是，它在至少三种服务产品供给上能够填补政府与市场留下的空白。其一是它可以提供和满足有差别的服务，具有相同意愿的人们可以促进和提供他们认为重要的公共消费品，比如环境保护、基础教育、扶贫帮困、国际援助、进行维权等；其二是它可以提供某些信息不对称（容易为私人厂商蒙骗的）消费品，比如在提供智障儿童学校、幼儿园、养老院；其三是它可以满足社会交往方面的需求。非政府组织发展的间接必要性是，帮助社会管理（如教育、环保、就业、扶贫、助弱等）、促进社会进步（提升公民意识、参与能力、制约公共权力、培育公民社会等）以及促进社会和谐和稳定，增加社会的凝聚力，强化政府和社会的合作与伙伴关系等。

　　1.4 研究我国非政府组织发展的理论视角

　　本文研究的依据主要以公民社会理论、市场失灵和政府失灵理论、供给理论为理论依据。

　　1.4.1 公民社会理论

　　公民社会又被称为“市民社会”、“民间社会”，当社会中除了中央政治权力外,还出现了多层次的社会权力，且社会权力与政治权力分离时，公民社会就产生了。公民社会理论源远流长，黑格尔认为公民社会是一种低级的形式，国家是高级的形式；公民社会是国家的历史前提，而国家是公民社会的目标。马克思对公民社会与国家的关系进行了客观的分析，他通过公民社会分析国家，把黑格尔“绝对精神—国家—公民社会”的模式颠倒过来,形成了“物质生产—公民社会—国家”的分析模式[7]。

　　1.4.2 市场失灵和政府失灵理论

　　市场失灵和政府失灵理论是由美国经济学家伯顿·韦斯布罗德于 1974 年最早提出的,他运用传统的需求供给的经济学分析框架来解释非政府组织存在的必然性。市场失灵和政府失灵理论认为[8]，任何人都会对公共物品和私人物品产生需求，政府、市场和非政府组织作为满足人们需求的手段存在互相替代性。市场失灵和政府失灵理论把传统的经济学方法拓展到了对非政府组织的分析中,为非政府组织的现实运作提供了有说服力的理论解释。

　　1.4.3 供给理论

　　供给理论从非政府组织自身的供给动机出发,探讨个人和团体参与非政府组织活动的动机。这些理论是非政府组织建立的基础,也是我们研究非政府组织的出发点。

　　2 我国非政府组织的发展概况

　　2.1 我国非政府组织的发展现状

　　非政府组织主要兴起于 20 世纪 70 年代，尤其在 80~90 年代的全球化发展过程中得到迅猛发展。改革开放以来，我国的非政府组织迅速得到发展。在数量上，呈几何数增长。据统计， 20 世纪 50 年代全国性非政府组织只有 44 个，60 年代也不到 100 个，地方性非政府组织大约在 6000 个左右。到了 1989 年，全国性非政府组织剧增至 1600 个，地方性非政府组织达到 20 多万个。到 2005 年，全国县级以上的非政府组织达到 20 多万个，其中省级非政府组织 61404 个，全国性非政府组织 10848 个。在活动领域方面，已遍及各行各业，行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全。在作用和影响方面，也已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。

　　随着我国非政府组织的发展，我国关于非政府组织的科学研究也开始兴起。近几年，我国成立了许多 NGO 研究机构。这些研究机构，主要有以下几种类型:

　　（1）是纯学术型。主要是各个大学、研究机构成立的旨在对非政府组织问题进行专门学术研究的机构。如成立于 1998 年的清华大学 NGO 研究所是国内首家专事非政府组织研究的机构。

　　（2）是政府型研究机构，如国家民政部下设的民间组织管理局。它不仅负责对民间组织的登记和管理工作，而且也从事诸如“会费标准和财务管理办法……指导和监督地方社会团体的登记管理工作，研究民办非企业单位发展规划，拟定管理民办非企业单位的政策措施”的研究工作。

　　（3）是民间自发组织型。这主要是指一些大型的非政府组织内部设立的相应的研究机构。如中国青少年发展基金会于 1998 年初成立的以康晓光为主任的“基金会发展研究委员会”。

　　（4）是网络型。近年出现的大量网站也为海外 NGO 机构、政府、企业、志愿者、个人提供了交流与合作的平台,如中国非营利组织网站等。

　　2.2 我国非政府组织发展中存在的问题

　　2.2.1 政社不分，非政府组织缺乏独立性和自主活动能力，过分依赖政府，有明显的官办色彩

　　此问题是制约我国非政府组织发展的关键因素。从某种程度上说，“非政府组织”或“第三部门”的提法本身就表明他们是独立于营利组织和政府之外的。而我国现有的非政府组织有很多是从政府行政部门转化而来的，虽然名义上与行政部门脱钩，但在体制和观念上仍延续着原有的管理模式和思维定势，带有浓厚的官办色彩。首先，政府对非政府组织领导而非指导。非政府组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排有很多都是受政府有关部门的领导，政府的行政权力渗透到非政府组织的各个领域。其次，非政府组织参与公共管理是执行而非决策。我国非政府组织仅限于提供公共服务，无法介入政府行政的咨询决策，以执行性参与为主。最后，政府与非政府组织在组织结构上经常出现重叠现象。

　　2.2.2 非政府组织本身的能力不足，缺乏资金、人才等组织发展的基本条件，还难以担负起历史的责任

　　在现今中国非政府组织中，无论是官办的、半官办的还是纯民间的，绝大部分都反映经费不足。资金缺乏，已经成为制约中国非政府组织发展的头号因素。而人才不足是因为中国尚缺乏专门的非营利组织专业人才培训机制。而非营利组织吸纳了大量政府淘汰的冗员和离退休人员，妨碍了优秀人才进入。

　　2.2.3 有关非政府组织的法律法规不完善

　　制约非政府组织发展的重要因素之一是相关非政府组织的法律法规不健全。西方学者在“非营利部门与中国发展”国际学术会议上对中国相关法律的评价是：“这些新条例表明中国政府试图为中国传统的非营利组织形式……提供一个它们可以在其中运作的法制环境……然而，这些新条例授权政府对非营利组织进行控制的一些方式，并不完全符合世界银行的《非政府组织法律的好经验》的手册中提出的一个真正有利于非营利组织发展的法制环境的标准。”[9]

　　2.2.4 对非政府组织的监督不到位

　　由于政府与非政府组织的关系模糊，而且相关的法律、法规不健全，我国非政府组织在实际动作中不会受到强有力的监督，如此造成的后果就是给各种违章操作制造了很大的活动空间，增加了社会交易成本。我国政府缺乏对非营利组织的有效合理的监督，除了统一的“年检”之外，几乎没有成熟配套的监督机制制约，日常监督缺乏。政府的监督主体很多，民政部门、业务主管部门、财政部门、审计机关，但监督主体的职责分工不明确，导致政府对非政府组织的监督陷入组织缺乏、政出多头的混乱状况。而且业务主管部门与非政府组织有着千丝万缕的联系，有的非政府组织的负责人就是业务主管部门的领导，因此政府不能有效地约束非政府组织。再加上社会监督还很薄弱，非政府组织的自律也不成熟，整个监督机制都有待完善。

　　2.2.5 对非政府组织的认识有限

　　非政府组织在中国还是一个新生事物，它的发展也刚刚起步，社会对非政府组织的了解程度及其认可度还极为有限。对于官办性质浓厚的非政府组织，我国公众往往将其作为第二政府对待；而对于实力弱小的草根组织，公众往往对其能力持怀疑态度，再加上一些认识上的误区，中国非政府组织的发展受到一些限制，公众尚不能体会到非政府组织的存在和发展对他们的生活将产生何种影响。因此，非政府组织得不到公众深层次的认同的程度也就可想而知了。这也是中国的非政府组织缺少自治，与政府联系过于紧密的原因之一；也是一些自发的非政府组织在成立之后很快又被纳入行政体制之内的原因之一。

　　3 我国非政府组织作用发挥的解析

　　3.1 非政府组织可以提高公共产品和公共服务的供给率，有利于解决市场失灵与政府失灵问题

　　市场是自由性、网络性的体制，具有较高的效率，但市场是以利润为取向的，难以保障社会公平；政府的活动具有公益性，有利于保障社会公平，但政府是等级式体制，带有强制性,政府体现的是国家自上而下的权威力量，因此有其致命缺点——缺乏效率。

　　而非政府组织体现的是为他人、为社会服务的奉献精神和平等合作精神，这种介于两者之间的性质使其能够作为两种体制的有益补充。

　　3.2 非政府组织可以提高社会管理的整合力，是吸引和整合各种资源的重要途径

　　政府是社会管理和公共服务的主导者，但因为人力、财力、智力的短缺，仅仅依靠政府并不能提供让社会公众满意的公共产品。非政府组织的存在，正好可以发挥吸引和整合各类社会资源甚至是国际资源用于社会管理和公共服务的作用。长期以来，我国非政府组织也在整合社会人力资源方面为政府排忧解难方面做出了重要贡献。如自从恢复社团管理登记制度后，各类正式登记的民间组织不仅没有给社会稳定造成麻烦，而且每年还能够吸纳大约 40 亿元人民币资金用于政府无暇顾及的社会管理领域。

　　3.3 非政府组织是社会关系的重要协调者和利益冲突的重要舒缓器，是化解社会矛盾的一种社会机制

　　在面对政府与社会利益纠纷时，政府可以直接在非政府组织这个平台上通过对话达成和解，化解激烈冲突；在面对利益群体之间的矛盾时，政府可以利用这个平台居间斡旋调解；而在资源配置和政策制定中，代表各自利益的非政府组织可以成为本群体的代言人，表达利益愿望,影响决策意向。

　　3.4 非政府组织可以促进政府职能的转变，是政府职能转变中的一个承接者与合作者

　　社会管理主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。

　　既然政府不能解决所有的问题，不能提供所有的服务，就必须依靠社会的其他领域，贡献各自的力量，使政府逐步从“越位”、“错位”的尴尬中解脱出来。显然，各类非政府组织应当是责无旁贷的主要承接者之一。随着经济体制改革的深入也带动政府管理方式的转变，表现为政府由微观干预转向经济调节，由行政控制转向政策引导，由强调管理转向强调服务。从而不仅在经济领域而且在社会事务领域，都形成了“官退民进”的趋势，而非政府组织则是政府部分社会管理职能转移的承接者。

　　3.5 非政府组织可以促进社会各阶层的交流，是增加社会凝聚力的黏结剂

　　非政府组织作为一种结社现象，它体现了人的社会性本质。发展非政府组织为满足人们结社交往偏好提供了条件。首先，在文化、慈善等公共领域组织开展各种社会公益活动，能够增加公民交流的机会与平台，从而为公民之间增进了解、促进和谐提供基础和条件；其次，各种社会公益活动本身是为了而且也能够促进公共利益与社会公平，进而促进社会和谐；最后，认识、理解并参与非政府组织的活动，本身就代表了公民观念的不断开放与多元化，而这恰恰有利于公民宽容心态与善于妥协习惯的形成，从而为社会和谐提供基础和条件。

　　3.6 非政府组织是培育公民精神和自治能力的必要场所，是社会文明的播种机

　　我国要建设成为一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。就必须发挥非政府组织的作用，维护良好的社会价值观，促进公民参与，培养公民意识，提升社会责任感,锻炼自我组织、自我管理、自我发展的素质与能力，从而促使小政府大社会必要因素的积累和公民社会的成熟。

　　3.7 非政府组织在保护环境，实现人与自然的和谐相处方面发挥重要作用

　　自然环境是人类赖以生存的物质基础，人与自然的不和谐必然会威胁人与人的和谐以及人与社会的和谐。所以我国政府必须把环境保护作为自己的重要职责，但又不能单靠政府的力量来完成这一职责。只有发挥非政府组织尤其是环保非政府组织的作用，动员社会公众的广泛参与，环保工作才能广泛、深入、持久并卓有成效的开展。

　　总之，非政府组织在社会管理过程中发挥着政府所不能发挥的独特作用，不可或缺。

　　我国们应更新观念，充分认识并积极发挥非政府组织在社会管理的作用。

　　4 新时期我国社会管理中非政府组织的角色定位

　　4.1 非政府组织角色定位之一：政府的搭档即政府的合作者

　　非政府组织以其自身的特点和优点，成为政府挑选搭档的天然候选人。首先，非政府组织与政府有着共同的目标。活跃在社会公共领域的非政府组织要么关注全社会的共同福利，如教育、卫生、环保、医疗、科技等；要么关注社会中的弱势群体，如失业老弱病残等，这与政府的宗旨是一致的，而且非政府组织还能及时发现政府往往容易忽视的角落。因而政府在挑选“搭档”时，自然将目光投向与自己不谋而合的非政府组织了。

　　其次，非政府组织与政府的优势互补，这使非政府组织与政府的合作在逻辑上成为可能。非政府组织的优点是对待社会公众的需求比较敏感，能够最大程度地动员公众对公益事业的支持，如慈善募捐，招募义工等，其生产成本相对政府较低，然而非政府组织的缺陷在于其活动所需要的经费与所募集到的经费之间存在一个巨大的缺口。就趋势而言，政府补贴在非政府组织的预算中所占比重一直呈上升趋势。二者的合作可以使双方各自发挥自己的优势，扬长避短，达到一加一大于二的效果。因此，非政府组织就顺理成章地成为政府挑选合作伙伴的天然候选人成为政府的最佳“搭档”。

　　4.2 非政府组织角色定位之二：政府的合约者即政府的委托

　　所谓委托，就是指政府通过合同或协议等形式委托非政府组织(一般是指自上而下的非政府组织)行使某些公共职能，提供一定的公共产品和服务，目的在于减少政府压力，实现“适度政府”的目标。委托在一定意义上可以理解为政府将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中间部门，让它们自我服务、自我管理，激发它们的创新精神[10]。

　　委托的主要方式

　　（1）授权合作式委托。在以往由政府垄断的一些社会公共领域，政府主动提出与非政府组织合作从事一些社会发展项目，两者依据各自的优势分工进行合作。20 世纪 90 年代以后，中国轻工总会、中国贸促会、中国国际商会、中国软件协会等各类行业协会都在各自的专业领域发挥着原先由政府一手包办的作用。以政府和行业协会之间的密切合作为基础的“行业管理模式”应运而生。行业协会成为连接企业与政府的桥梁，并且还发挥着企业和政府都无法承担的“行业自律职能”。

　　（2）合同项目式委托。合同式委托主要指政府通过与专业团体、协会签订合同协议等方式实现职能的委托。通过政府职能向非政府组织的权力下放可以实现政府职能的社会化、民营化。在这方面，国外政府有很多成功的实践经验。例如，上世纪 80 年代自撒切尔政府成立起，英国国内就开始了以调节经济政策、民营化、公共服务承包等为内容的政府改革。

　　4.3 非政府组织角色定位之三：政府的竞争者即政府的替代

　　替代是非政府组织履行公共职能的另一种主要方式。它是指非政府组织中的一些社会自治团体构通过独立自主、积极主动的活动，从而在事实上起到替代政府一部分职能的效果。该模式更倾向于借助社会公众代表的广泛性和参与的主动性，是一种自下而上的主动式替代。此类模式中的非政府组织主要限于社会领域，其最主要的特征是非营利性和非政治性，更强调社会自我组织、自我管理的性质，政府只需给予一些政策上的认可和支持。它将会成为今后非政府组织发展的主要方向。

　　数目庞大的替代性非政府组组织对社会发展起着巨大的推动作用。（1）非政府组织有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足。非政府组织能够通过社会捐助，调动社会各方面资源参与社会发展，帮助政府解决一些容易被忽略的社会问题。（2）非政府组织能够提供大量就业机会，增加社会就业。（3）非营利组织可以提高资源运用的透明度和合理性。由于广大公众参与和监督，使得某些部门能够较好地避免贪污、浪费；而且能较充分利用社会上过去闲置或未能利用的各种资源。（4）非政府组织能推动社会公众普遍关注与帮助在经济与社会发展过程中资金与人力薄弱的某些部门，以及遭遇困难的社会弱势群体，如失业与半失业工人、老年人、残疾人、缺少劳动力的家庭、儿童、妇女、少数民族等。（5）非政府组织对发展滞后的地区与弱势企业的转变有重要作用。

　　（6）非政府组织可以维护社会公平，缩小贫富悬殊，推进社会改革的进程。

　　5 促进我国社会管理中非政府组织发挥作用的对策建议

　　5.1 完善相关法律制度,明确非政府组织的法律地位

　　非政府组织作为资源配置的一种重要形式，其存在发展及作用的发挥需要政府、社会和非政府组织自身共同创造法律支撑环境。然而我国现行法律对于非政府组织的规定不明确、不充分。宪法仅在第 2 条对公民的参与权作了原则性的规定；环境保护法第 6条规定：一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；《中华人民共和国安全生产法》第十二条对为安全生产提供技术服务的中介机构的建立和发展提供了法律依据；《中华人民共和国消防法》和国务院 1998 年颁布施行的《条例》，也是对为消防安全提供技术服务的中介组织机构的建立和发展提供了法律依据。但是，没有具体的非政府组织法规作后盾，缺乏关于非政府组织具体系统的法律规定和程序保障。

　　因此为了更好的促进非政府组织的发展，就必须为非政府组织发展创造良好的法制环境，明确非政府组织的法律地位。首先，加强立法工作。针对立法工作滞后、无法可依的现象，建立完善的法律框架是当前的首要任务。第二，强化法律追惩制度，弱化行政预防，使行政部门以法律为准绳，依法管理。第三，建立统一的职业资格审批制度。

　　从法律上明确各类非政府组织的设立条件和标准,并具有可操作性。第四，制定相关行政诉讼法、复议法和程序法，完善对政府非法干预的诉讼途径，为维护非政府组织的合法权益提供相关法律救济。

　　5.2 建立有效的监督管理机制

　　要建立有效的非政府组织监督管理机制，需要完善政府对非政府组织的监督管理。

　　首先，政府应建立统一、规范和责任明确的行政体制及其机构，有效履行对各类非政府组织监督管理的职责。一方面，要在法律上明确各类非政府组织的设立条件，把对非政府组织从业人员的资格审查，作为一项重要措施加以实施。对一些专业性较强的非政府组织，建立全国统一的、公开的从业人员资格考试和考核制度。另一方面，要对现有的审批进行清理。对非政府组织的审批，应当由法律、行政法规设定。对一些确有必要保留的审批，向社会公布审批的各种程序和界限，增加非政府组织审批的透明度。其次，重视对非政府组织运作过程的监督，如财务监督等。再次，政府要指导非政府组织逐步地建立自律和责任追究机制。通过政府的行政监督、社会监督和新闻舆论的监督，规范非政府组织的行为，促进非政府组织走向成熟。最后，政府部门应加强非政府组织管理，建立评价制度，使之健康发展，同时指导规范非政府组织对行业和专业性单位的科学评价体系。

　　5.3 内部管理机制建构，提高非政府组织的核心竞争力

　　非政府组织要正常运转和发展，必须有足够的资金，而经费不足是我国非政府组织普遍存在的问题。因此资金问题是限制我国非政府组织发展的一个基本问题。计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，政府不断减少对非政府组织的资金支持，所以非政府组织不能过分依赖政府，要自力更生，增强自主筹款的能力。首先，解决资金不足的难题。必须建立多渠道的资金来源，广开财源，不断扩大信息来源，努力争取各种形式的资助，学会宣传自己，申请项目。其次解决人才问题。需要大胆创新,在尽可能的范围内提高专职人员的报酬水平，吸收优秀人才，注重吸收高素质的志愿者来弥补人力资源的不足。加强员工培训和组织能力的建设，积极探索开展国际国内的各项合作,通过培训、访问、交流等多种形式开拓视野,努力学习和借鉴国外发展的理论及其经验。

　　要提高非政府组织的核心竞争力，建立非政府组织内部管理机制和责任机制是必须的。建立良好的内部管理机制是非政府组织获得公信力和维持旺盛生命力的重要保障。

　　非政府组织要完善自身的自律机制、财务管理机制、绩效评估机制和激励监督机制，建立一系列的内部控制机制。非政府组织内部管理要加快实行民主化、公开化和透明化。

　　“开放透明是管理非政府组织最基本的原则。”[11]最后要强化非政府组织的服务观念和责任意识，这是非政府组织长远发展的基础。只有具备了较强的服务意识和责任风险意识,非政府组织才会真正对人民负责,成为社会公众利益的代表，人们才会真正的支持非政府组织的发展。

　　5.4 政府对非政府组织应重新定位

　　由于我国的特殊国情和双重管理体制的确立，大量的非政府组织是从政府部门中脱离出来的，他们与政府部门有着千丝万缕的联系，呈现出明显的“官民二重性”。在我国，有相当一部分非政府组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级政府机构所直接创办，或者本身就从政府机构转变过来，或者由原政府部门官员甚至与政府机构关系密切的知名人士所创办[12]。因此，有学者认为：我国非政府组织已经成为政府在政府与企业、市场、社会之间网络中的一个新的管理层次，甚至成为政府精兵简政的缓冲区。这些组织不仅在资金来源上主要依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费,而且在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府,甚至依然作为政府的附属机构发挥作用[13]。

　　随着我国社会主义民主制度的逐步建立和完善，国家与社会的关系也在不断改善,“国家—民众”的二元结构也在被“国家—公民社会—民众”的三层结构取代。政府在这一变化中要赢得主动，就必须改变对非政府组织的定位。政府应以立法形式明确界定政府部门与非政府组织的关系，确立非政府组织的社会地位。政府与非政府组织在法律上两者应是平等的；政府和社会是非政府组织发展的监督者，但是监督要依法进行；政府应该从资金上支持非政府组织的发展，但财政拨款不应以左右非政府组织自身运作为条件；非政府组织应被定位为承接政府部门社会职能的组织、公民社会最活跃的公共部门，帮助政府管理社会。

　　5.5 提高认识，积极培育和发展社会中介组织，为非政府组织的发展创造良好的社会环境

　　非政府组织的发展离不开社会的支持，因此，营造一个良好的社会环境对于我国非政府组织的发展至关重要。但是，由于长期以来政府对社会事务的一元化管理，非政府组织发展水平比较低并且领域单一，几乎没有社会影响，再加上一些宣传报道的误区，很多人将其视为西方国家的压力集团，从而导致社会公众缺乏对非政府组织全面、客观的认识。事实上，中国绝大多数民间组织是好的，它们在沟通政府与市场、政府与社会方面，在缓解贫困、解决就业、促进社会融合方面，在弘扬社会主义精神文明方面发挥了积极的作用。因此，媒体在发挥对非政府组织进行舆论监督的同时，对于非政府组织的积极作用也要给予相应的报道，提高人们对非政府组织全面、正确的认识，为非政府组织的发展营造良好的社会环境。

　　随着市场化改革的逐步深入，极大地激发了公民主动参与社会事务的积极性。因此，政府应积极引导非政府组织的发展，特别是引导发展“问题取向性” 的非政府组织，使其发展的目标只要是解决社会普遍性的问题及其社会热点问题，这样就更能够得到社会的肯定和接受，更容易拉近与社会公众的距离。相信在政府的正确引导下，会形成一个对非政府组织有利的社会环境。

　　结 语

　　通过上面对非政府组织在社会管理中角色定位和作用分析的论述，我们不难看出我国非政府组织在社会管理过程中发挥着不可替代的作用，是我国政府完善社会管理的伙伴和助手。随着经济全球化进程的加快和我国改革开放的不断深化，非政府组织在社会管理中的地位将不断提升，其在配置社会资源，特别是在准公共产品分配中的效率性将日益凸现出来。但是由于历史和现实的原因，我国非政府组织发展还处在起步阶段，自身还存在一些问题，不利于其对社会管理作用的发挥。例如机构设置不科学、内部管理混乱、自律机制不健全、经费不足导致活动无法正常开展、能力有限等。此外，还有一些外部环境也在很大程度上制约了我国非政府组织的发展，例如双重分级管理体制、法制和监管机制不健全、社会缺乏对非政府组织的正确认知等等。但我们应该相信,随着市场经济体制的逐步完善和政治体制改革的不断深入，随着社会公众的逐步认同以及非政府组织自身的努力，我国非政府组织必将迎来一个美好的明天。

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