国外水利工程管理机制经验借鉴及启示

　　第 5 章　国外水利工程管理机制经验借鉴及启示

　　众所周知，地球上水资源比较缺乏，随着世界人口不断增长，水资源的缺乏给人类生存带来危机。鉴于此，世界各国纷纷采取措施，对水资源进行合理利用和开发，在西方一些发达的资本主义国家，对水资源的开发和利用已经达到了相当高的水平。但是由于世界各国的历史背景、国家制度、水资源分布状况和河流特征各有各的特点，对水资源的管理形式和水利工程的管理体制也是不尽相同的，各有各的特色和优势。尽管如此，世界各国对水资源的认识大体是一致的，都强调加强对水资源的综合利用，保护生态平衡，实行统一管理，因此，世界各国的水资源都是由国家建立水利工程管理机构进行综合协调和统一规划。国家级水利管理体制设置形式。

　　国外对水资源开发利用和管理积累了丰富的经验，特别在水资源管理体制方面，有许多值得借鉴的地方。限于篇幅，仅选择部分国家的水利工程管理体制作为借鉴。

　　5.1 日本水利工程管理机制。

　　日本的水资源开发和管理有以下特点:

　　5.1.1 管理体制上，日本属于"多龙治水，多龙管水"的模式日本采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制，以流域水资源管理体制为主。日本将水利作为国家的重要的公益性事业，实行以国家投资为主，都道府县、市町村、事业公团及受益者多头分担的多元化投入体系，水资源开发管理分别由国土厅、建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省按政府赋予的职能进行管理。

　　5.1.2 依法治水管水是其鲜明的特点。

　　日本从上世纪六十年代初期开始，以《水资源开发促进法》为龙头，陆续制定了许多水的法律，如《水防法》、《工业用水法》、《河川法》等。日本的水资源开发主要以国内七大水系为主，其范围覆盖了大半个日本，进行了一系列的工程建设。上世纪八十年代，随着水资源工作继续深入，日本水资源开发、管理达到了新的高度。

　　在管理上，日本政府对项目法人的监督很严格，一条河流的分水方案制订以后，各方均须遵守，不得转让，更不得违犯。

　　5.1.3 水资源开发公团的作用。

　　1961 年日本制定了《水资源开发公团法》，1962 年创建了水资源开发公团，专门从事指定水系的水资源开发活动，以独立法人资格进行工程建设和运行管理。公团的基本任务是根据国家的各项长期规划和地方政府的远景规划，对日本的七大水系进行开发、治理，调整各方面的关系、筹集资金、统筹全国水资源开发事业。

　　根据 1997 年修订的《河川法》，日本的河流按其重要程度划分为一级河流和二级河流，分别由国土交通省大臣和都道府县知事管理，其中一级河流中的部分指定区域可由国土交通省大臣委托给都道府县知事管理。国家对都道府县受委托管理的一级河流和二级河流上的水利工程的建设和管理按一定比例给予补助，补助标准除少数地区外不超过 50%.

　　5.2 美国田纳西河流域的水利工程管理机制

　　通过了解田纳西河流域管理局（TVA）形成良性循环的机制、条件和流域经济运行与开发模式，有利于我们学习美国流域管理的政策和法规以及流域水资源综合开发的先进经验，促进黄河流域水资源的合理开发利用和流域管理能力.

　　5.2.1 TVA 的机构组成。

　　TVA 是依据 TVA 法案成立的，目的是为了最大限度地发展田纳西河及其支流的航运和治理水灾，促进田纳西河流域的植树造林和流域内贫瘠土地的合理利用，发展该地区的经济。基于此，TVA 被定义为一个既享有政府权利，同时又具有私人企业的灵活性和主动性的联邦公司。其机构是按公司形式设立的。TVA 董事会掌管并行使 TVA 的一切权利。董事会直接向总统和国会负责。TVA 的组织机构，由董事会按照明确职责和提高效率的原则自主设置。

　　TVA 成立后，积极发展防洪、航运事业，开发水电资源，帮助流域内的人民转变观念、改变生产和耕作方式，并以自身的发展带动全流域的经济和社会发展。

　　5.2.2 TVA 的职能。

　　根据 TVA 法案，TVA 主要职能有：独立的人事权；对土地的征用权；TVA 有权在田纳西河及其支流上建设水库、大坝，在田纳西河上形成水深 2.7 米的河渠维持供水，改善田纳西河和预防密西西比河发生破坏性洪水；TVA 有权生产新的农用肥料，并进行推广和示范，促进经济发展；TVA 所辖的水坝，主要目的在于促进航运和防洪，其次才是发电；生产并销售电力，TVA 生产的电力应当主要是造福于本地区的居民。

　　5.2.3 田纳西河流域水资源开发利用。

　　田纳西河流域首次被作为一个整体来开发所有资源，也证明了将整体河作为一个规划单元是可行的，对整个流域的开发应考虑流域内各地区的利益，而不仅仅是部分地区的利益和单目标效益。改善航运是 TVA 的首要职责，其次是防洪。发电只是结合这两项基本职责进行。

　　5.2.4 资金来源和资金筹措。

　　TVA 的公益性项目和电力项目是分别核算的，至今公益性项目一直由国家拨款。随着TVA 的发展，经济实力有所增强，1959 年国会通过了对 TVA 法案的修正案，该修正案规定它的发电部分实行自负盈亏，并且要连本带息地偿还政府的拨款。

　　自1961年以来，TVA和其他的电力公司一样在公共资金市场上发行了中长期债券。1995年 TVA 开始扩大投资范围，发行首批国际债券。通过债券的发行，成功地解决了其电力发展所需资金。

　　5.3 荷兰水利工程管理机制。

　　荷兰有约 1/3 的土地位于平均海平面以下,65%的土地面临洪水威胁。特殊的地理条件使荷兰建立了一套复杂的水管理系统，经过几个阶段的完善，为荷兰的水资源综合开发利用和管理提供了保障。荷兰水管理体制主要为地方集权式管理，这种权利来自上一级政府的授权。荷兰的水管理体制分为三级，最高级为国家级即中央政府；其次为区域一级，包括省政府、水董事会、饮用水公司；然后是地方一级，主要是市政府和较低一级的水董事会。其中水董事会是一个具有特殊功能的、非政府的、公共的、经济独立的水管理机构。

　　国家一级中，交通、公共事务和水管理部门是水管理的重要机构，负责荷兰综合的水法规和政策的制定，以及对国有水域和水资源进行规划和管理。

　　在区域层面上，省政府是水管理的主体，制定水管理计划和战略规划，主要负责地下水和区域内地表水水质的管理。

　　在地方一级的水管理中，市政府主要管理城市排水系统，并将收集的污水送到水董事会的污水处理厂进行处理；较低一级的水董事会只负责城市的水量管理。

　　在整个体制中，政府各部门和各相关级别的管理职责在法律上有明确规定。一般而言，较高一级的机构对下一级的机构有监督权，但是监督权的等级划分不是很严格，地方机构的政策和规则不能与上一级的法规相抵触。

　　5.4 国外水利工程管理体制的启示。

　　研究表明，国外的水资源管理机制的启示与借鉴之处主要是:

　　5.4.1 依法治水。

　　各国的水管理体制不尽一致，但有一个共同点就是水的法律法规比较健全，一切水事活动依法办理。结合我国的情况，河流众多，流域面积大，水资源分布不均，开发利用情况复杂，流域水管理方面的法律法规相对较少，同时对水事活动中政、事企单位划分不清，责任不明，使得我国的水管理工作困难很多。

　　5.4.2 水资源的流域管理。

　　国外流域管理的模式是多种多样的，如：管理范围上，TVA 已超越了水利；在机构性质上，TVA 是联邦政府机构，具有行政权力，又是企业。每个国家的流域管理所采用的管理模式，都要适应本国国情。因此，加强对国外流域管理和我国流域管理体制的研究，建立符合我国国情、适应社会主义市场经济改革要求的流域管理体制。

　　5.4.3 建立必要的财政投入和补偿机制。

　　在国外，政府对水利的财政投入一直是水利资金投入的主渠道，但是，政府财政性投入必须灵活多样化。首先，水利要注意其他基础设施之间的协同发展，有一个财政投入稳定增长的保证。其次，财政资金无偿投入与有偿使用相结合。最后，建立财政补偿机制。

　　5.4.4 创新多种融资方式。

　　水利资金的筹集需要多元化的融资方式，其数量才有保障。积极动员社会资金参与水利建设是加快水利业健康发展的有效措施。国外较早对水利资金的融资是间接融资方式，即上市发行股票、债券以及政府出面发行水利建设债券等。国外多种融资渠道的开辟保证了水利资金有足额的配制量，有力地推进了水利事业的可持续发展。