黄河水利工程管理机制历史演变

　　第 3 章 山东黄河水利工程管理机制历史演变

　　3.1 山东黄河基本情况。

　　3.1.1 自然地理概况。

　　山东黄河现行河道是 1855 年黄河在河南兰考县铜瓦厢决口，夺大清河入渤海后形成的。黄河自河南省兰考县从山东省东明县入境，呈北偏东流向，流经菏泽、济宁、泰安、聊城、德州、济南、淄博、滨州、东营 9 市 25 个县（市、区）在垦利县注入渤海，山东河道全长 628 公里，流域面积 1.83 万平方公里。

　　山东黄河沿岸地形以平原为主，由黄河泛滥冲积而成，平原地势以黄河为分水岭，以南为黄淮平原，属淮河流域；以北为黄海平原，属海河流域。山地主要分布在右岸，多为中低山区。山东位于暖温带季风气候区，春季多风而干旱、夏秋季炎热多雨而湿润，冬季寒冷少雪，大陆性气候显着。

　　3.1.2 社会经济概况。

　　黄河流域具有丰富的矿产资源，尤以水能、煤炭、石油、天然气等资源具有全国性优势，被誉为中国的"能源流域". 流域已探明煤保有储量约 5500 亿吨，占全国煤炭储量的 50%左右，位于河口的胜利油田，为中国的第二大油田。2010 年流域内总人口约 11368万人，占全国总人口的 8.6%,城镇化率达 40.0%.黄河流域还是我国重要的粮食主要生产基地和棉花主要生产基地，在我国占有重要的战略地位。

　　在我国社会主义现代化建设中，黄河流域联系着南北方，又是西部大开发的重点地区和纽带，因此加速黄河治理与开发，确保黄河防洪工程安全运行又对治理黄河提出了更高的要求。

　　3.1.3 自然灾害概况。

　　（1）决溢灾害。自 1855 年至 1938 年花园口决口改道，山东黄河共行水 83 年，其中有 57 年发生决溢灾害，占总行水年份的 69%,平均为三年两决，给沿黄群众造成巨大损失。

　　（2）旱涝碱灾。由于受地形、气候等各种自然因素影响，沿黄地区，特别是鲁西北地区易旱、易涝、易碱，农业产量低而不稳，灾害频繁。

　　（3）风暴潮灾。黄河三角洲频临渤海湾南部，大风潮的侵袭是河口三角洲地区的重要自然灾害之一。自明代至建国前夕的 582 年，山东渤海沿岸发生的潮灾有 52 次，累计受灾 138 县次，其中原惠民地区占 40 次，涉及 7 个县，累计受灾 87 县次，平均每次受灾2.2 个县，潮灾平均间隔 7.7 年。

　　3.2 计划经济体制下黄河工程管理情况。

　　我国历代对河防工程建设与管理非常重视，从汉代起沿河各郡（州）设有专职防守河堤的官员和巡视河堤制度，宋代开始设置专职河防的治河机构。金初黄河下游沿河设置 25埽，每埽设散巡河官一员，分别管理所属各埽，全河工配备埽兵 12000 人。明代沿河有官兵分段负责防守和对工程进行维修，同时对农民上堤防守还规定沿黄河大堤"每里十人以防",建立了"三里一铺，四铺一老人巡视"的护堤组织。清代设河道总督一职，加强了河务管理，在黄河上除了有官兵专门负责防守，还规定每 2 里设 1 堡房，每堡设夫 2 名，经常住宿在堡房内，连续不断的进行巡逻和防守.

　　山东黄河工程管理工作是随着治黄事业的发展而逐步建立和发展的。从 1946 年人民治黄事业开始到 2002 年，山东黄河工程管理大体经历了三个阶段。

　　第一阶段从 1946 年黄河复堤开始到 20 世纪七十年代末，主要是对堤防和险工控导工程进行培修加固，消灭工程隐患，提高工程抗洪能力。工程管理本着"专业管理与群众管理相结合"的原则，各市县河务局在工务科、股设专职管理人员，每 5 公里设堤防专职护堤人员 1-2 名，其任务是对群众护堤员在工作中加强管理和专业技术指导，带领群众对堤防进行日常管理和维护。沿黄县乡人民政府建立护堤委员会，一般由分管水利工作的县长、乡长任主任委员，公安、民政、交通、教育、司法和黄河部门负责人任委员，主要任务是负责组织、协调、督促、检查、监督管区内的工程管理工作。沿黄乡村在近堤 5 华里以内的村庄选择护堤村，成立护堤小组，每华里设 1 名群众护堤员，长期驻堤，护堤员的报酬由所在生产队按同等劳力记工，参加生产队统一分配。这一时期，虽然也颁发了有关工程管理的若干办法、规定，由于繁重的施工任务，影响了工程管理工作的开展。

　　在此期间，从 1955 年至 1963 年，山东沿黄共建成引黄涵闸 12 座，虹吸工程 35 处，多数由工程所在地、县建立管理机构承担启闭放水工作，正常的管理养护工作没有全面开展。1963 年根据国家规定，引黄涵闸移交河务部门后，河务部门成立了涵闸科对涵闸进行全面管理。

　　第二阶段从 1979 年 7 月开始到 1995 年。按照"工程建设与工程管理并重"方针要求，整顿健全了堤防管理委员会，省市县河务局设立了工程管理科，市县局明确了工程管理专职人员，加强了工程管理的组织领导，调整充实了群众管理队伍，配备了专管人员。工程管护任务实行承包责任制，省、市、县、管理段河务部门层层签订承包责任书，把工程管理任务落实到单位、部门、班组和个人。随着农村经济体制改革的不断深化，原有的护堤政策已不适应工程管理工作的需要，为了稳定群众管理队伍，采取从黄河淤背区划出少量土地或利用闲置土地由护堤员进行种植，所得收益全部为护堤员；树株收益实行先行估产，定额上交，超产归护堤员；堤草收入全部归护堤员等，这些办法在某种程度上对群管队伍的稳定起到了一定的作用。

　　第三阶段从 1996 年至 2002 年。黄河"96.8"洪水和 1998 年长江、松花江、嫩江流域发生洪水后，国家加大了对大江大河的治理力度，黄河防洪工程建设规模大幅增加。这期间，在管理运行中不断开展工程管理达标和河道目标管理考评活动，而工程管理维修经费没有得到增长，各级领导把主要精力、人力和财力向防洪工程建设方面进行倾斜，通过防洪工程建设所得的经营收益来弥补工程管理维修经费的不足。同时随着农村经济形势和改革政策的不断变革，群管队伍名存实亡，基本上已经解体。

　　长期以来，黄河工程管理体制形成了黄委、省局、市局和县河务局组成的四级管理机构，黄委所属各水利工程管理单位形成了专管与群管相结合的管理模式进行全面管理。山东黄河河务局所辖工程分别由菏泽黄河河务局、东平湖管理局、聊城黄河河务局、德州黄河河务局、济南黄河河务局、淄博黄河河务局、滨州黄河河务局、河口管理局等八个地市级单位管理。山东黄河河务局所属有 30 个县（区）河务局。县（区）河务局下设管理段和闸管所，根据工程分类和工作量，每个管理段设堤防专职护堤人员 1-2 名，其任务是对群众护堤员在工作中加强管理和专业技术指导，带领群众对堤防进行日常管理和维护；险工控导工程设 1-2 个工程班，每班 6-12 人，实行班坝责任制，采取工程检查、业务技术指导、行政监督等形式加强对工程管理工作的管理；水闸管理由专职涵闸管理人员进行管理；每座涵闸设 1-2 名专职管理人员，负责工程的日常管理和维修养护任务。截止 2002年底，山东黄河河务局局属各单位在职职工 5666 人，离（退）休人员 2484 人，另有群管护堤员 2729 人。

　　计划经济时期，国家安排的直接用于黄河水利工程维修养护的经费在 20 世纪八十年代为堤防每年每公里 200 元（险工控导工程每米 3 元），进入九十年代后为每年每公里 600元，国家下达的黄河水利工程维修养护资金远远少于实际花费的资金，造成工程维修养护经费严重不足，缺口较大，致使水管单位将主要精力转移的工程基本建设上面，通过基建工程节余和经营创收来弥补工程维修养护经费的不足，个别单位进行了挂账处理。

　　基层县（区）河务局负责工程建设、工程管理、防凌防汛和经营创收，集"修、防、管、营"于一体，是具有水行政管理职能的综合性事业单位。黄河水利工程建设与工程管理工作互不分开，工程建设工作由县级河务部门负责，工程管理与维修养护工作也是由县级河务部门负责，实行自己建设自己管理，水利工程管理单位既是管理者，又是维修养护者；既是监督者，又是执行者，对于内部难以形成监督激励机制，而外部又缺乏竞争压力，难以调动职工的工作积极性。在基层一线进行工程管理和维修养护的职工岁数较大，缺乏新的管理理念、管理方法、管理手段，文化知识很少，甚至有的职工连自己的名字都不会写，越来越不适应改革开放形势下工程管理工作的正常开展。特别是农村土地政策和经济形势变革后，群众护堤员的报酬得不到保障。随着改革开放的不断深化，年富力强的群众护堤员纷纷致力于所承包的土地管理或外出打工，群众护堤员名存实亡，使黄河防洪工程的管护工作受到直接影响。现有的群众护堤员大部分年龄较大，文化水平低，已不适合从事工程管理工作，严重影响了工程管理工作的正常开展。在社会主义市场经济条件下，水利工程管理单位长期存在的管理体制不理顺，管理职责相互交叉，国家对工程管理经费的投入依然保持在较低的水平，管理经费和维修养护经费严重不足，习惯依靠经验进行管理，不能对管理的各个环节进行有效控制等问题日益突出，影响了工程管理水平的提高，黄河防洪工程的效益不能得到有效发挥。对水利工程管理体制进行改革，既是黄河水利工程管理的内部需要，也是国家机构改革的总体要求和必然趋势。

　　3.3 山东黄河水利工程管理体制改革情况。

　　国务院《水利工程管理体制改革实施意见》发布前，黄委就开始对水利工程管理体制改革进行了积极探索。2000 年黄委选取原阳黄河河务局、封丘黄河河务局、济阳黄河河务局开展了以管养分离为试验的水利工程管理体制改革工作，采取内部合同管理形式。2002年 9 月水利部转发了国务院办公厅《水利工程管理体制改革实施意见》，根据黄委部署，按照《实施意见》关于划分水管单位类别和性质的规定，依据各水管单位承担的任务和收益状况，山东黄河河务局对所属水管单位进行了分类定性，30 个县（区）黄河河务局定性为纯公益性事业单位，山东黄河供水局定性为准公益性事业单位。同时根据《水利工程管理单位定岗标准（试点）》和《水利工程维修养护定额标准》，进行了水管单位定岗定员和维修养护经费测算工作。经水利部核定，山东黄河河务局所属的 30 个水管单位管理人员数为 3195 人，每年需维修养护经费 1.92 亿元。在完成对水管单位分类定性、定岗定编等工作的基础上，编制了《山东黄河水利工程管理体制改革实施方案》上报黄委，对改革提出了具体的实施步骤、进度安排及相关保障措施。

　　由于改革涉及到每个职工的切身利益，涉及人员身份、财产分割、隶属关系调整等多方面复杂问题，是黄河自明清以来在管理体制上力度最大、最具实质性的一次改革。根据黄委批复的《山东黄河水利工程管理体制改革实施方案》，山东黄河河务局根据所属水管单位实际情况，采取试点先行、稳步推进的方法，积极推进水管体制改革工作。改革分为两个阶段进行。

　　3.3.1 试点改革情况。

　　按照黄委要求，2005 年 3 月至 6 月，山东黄河河务局 10 个试点单位正式实施了水管体制改革。济阳黄河河务局作为试点单位于 2005 年 3 月按照黄委批复的改革方案实施改革，山东黄河河务局派出观察组对改革过程进行了全程参与，对改革过程中遇到的问题及时与上级汇报联系并研究解决，顺利完成了"管理分离"体制改革工作。

　　2005 年 5 月，鄄城、梁山、东阿、槐荫、天桥、齐河、惠民、高青、利津等 9 个试点单位改革全面进行，按照济阳黄河河务局改革的成功经验和改革文件精神，结合单位实际情况，对改革方案进行了细化，制定了具体的保障措施，试点单位的主管单位成立了水管体制改革领导小组。改革按照水管单位、供水单位、养护单位、其他企业的程序进行。在改革实施期间，各市黄河河务局改革领导小组人员均住在试点单位，随时解决改革过程中遇到的问题，省局成立了巡视组，对各试点单位的改革情况进行巡回督导，保证了改革工作的顺利进行。截止 2005 年 6 月 13 日，山东黄河河务局所属试点单位按照实施方案的要求，圆满完成了定编定岗、人员分流工作。2005 年底，山东黄河河务局在黄委的指导下，组织有关专家组对试点单位改革工作进行了检查验收。

　　3.3.2 全面实施改革情况。

　　2006 年上半年，黄委针对试点单位改革过程中出现的问题，经过充分调查研究，根据国务院《水利工程管理体制改革实施意见》和《水利部直属水利工程管理体制改革实施意见》精神，结合黄河实际情况，制定了《黄河水利工程管理体制改革指导意见》，提出以市级黄河河务局为单位组建维修养护企业、整合所属施工企业的新的改革方案，并于 2006年 5 月对改革工作进行了部署和安排，在全河推行水管体制改革。

　　山东黄河河务局所属有关单位按照《黄河水利工程管理体制改革指导意见》精神，结合单位的实际情况，编制了改革实施方案，省局批复后即进行改革。人员上岗按照水管单位、供水单位、养护公司、其他企业的顺序依次进行。首先确定单位领导班子主要负责人及其成员，再确定各科室的主要负责人。县级黄河河务局副科级、企业部门经理以及一般岗位，全面推行竞争上岗，择优聘用。竞争上岗严格按照公布岗位、个人申报、资格审查、公开答辩、择优聘用的程序进行。在改革过程中，山东黄河河务局所属各市黄河河务局均成立了水管体制改革领导小组，由专门的办事机构和人员负责水管体制改革工作，及时解决改革中出现的问题。省局成立改革督导组，市局成立改革工作组，进驻改革单位。由于组织严密，措施得力，截止 2006 年 6 月底，山东黄河河务局所属 30 个水管单位水管体制改革全面完成。

　　水管体制改革后，基本实现了管理单位、维修养护单位和其他企业的人员、机构、财产的分离，形成了"三驾马车"并驾齐驱的局面，开创了黄河工程管理工作的新局面，彻底告别了延续几百年的黄河群众管理和专职人员管理相结合的工程管理体制。