山东黄河水利工程管理机制现状及存在的问题

　　第 4 章 山东黄河水利工程管理机制现状及存在的问题

　　4.1 山东黄河水利工程概况。

　　山东黄河水利工程主要有堤防工程、河道整治工程、水闸三大类工程。

　　山东黄河现有各类堤防 1525.88km,其中一级堤防 1204.52km,二级堤防 46.73km、三级堤防 103.74km,四级堤防 170.90km.堤防工程管理的主要任务是：雨季对水沟浪窝及时进行填垫，保持堤身完整，堤顶高程、宽度保持原设计标准；树株生长旺盛，及时对病虫害进行防治、树株修剪、树株补植；堤防草皮无杂草并经常进行修剪；各类标志标牌齐全、完整、醒目，对损坏和丢失的及时补齐；对工程经常巡查，发现问题及时报告；硬化堤顶及时排除积水；上堤辅道经常修整，对缺失的警示桩补齐；临背河护堤地完整，边界清楚。

　　山东黄河河道整治工程包括险工工程和控导工程（即护滩工程）两种类型。目前，山东黄河有各类险工 126 处，坝、垛、护岸 4004 段，工程长度 1334km;控导工程 139 处、坝、垛、护岸 2259 段，工程长度 211km.河道整治工程管理的主要任务是:对坝顶、坝坡雨季造成水沟浪窝进行填垫；水毁工程恢复；整理坍塌的备防石；坦石坝面保持平整、无蛰陷并及时进行维修；对树株进行修剪、除虫和补植，清除坝基高杆杂草；各类标志标牌齐全完整；汛期对水位和河势进行观测，发现险情及时进行抢护；汛前汛后对根石进行探测，掌握根石变化情况并及时对缺石部位进行补充；对工程经常进行巡查，发现问题及时报告。

　　山东黄河现有各类涵闸 55 座，设计引水能力达 2424m3/s,其中 5000m3/s1 座（石洼分洪闸），1000-3000m3/s8 座，100-1000m3/s4 座，100m3/s 以下 32 座，全省已有 11 个市 68个县（市、区）用上了黄河水，引黄灌溉面积达 3000 多万亩。水闸工程管理的主要任务是：对水闸工程及其设施进行经常性检查和保养、检修，对水工建筑物出现蛰陷、裂缝，钢筋混凝土构件出现碳化锈蚀，闸门漏水、磨损、腐蚀，止水老化，启闭机、自动控制设施、电气设备的故障、隐患等问题，随时进行局部修补或更换零部件，保持工程及设备完整清洁，保持或改善工程及设备功能，搞好工程范围内的美化绿化等。

　　4.2 山东黄河水利工程管理机制现状。

　　4.2.1 山东黄河水利工程管理机构构成。

　　（1）管理机构情况。

　　2006 年黄河水利工程管理单位体制改革完成后，山东黄河河务局所属 30 个水利工程管理单位按照行政区划分别有菏泽、东平湖管理局、聊城、德州、济南、淄博、滨州、东营 8 个地市级单位进行管理。其中菏泽黄河河务局 4 个，东平湖管理局 5 个，聊城黄河河务局 3 个，济南黄河河务局 7 个，德州黄河河务局 1 个，淄博黄河河务局 1 个，滨州黄河河务局 5 个，河口管理局 4 个。黄河水利工程管理与养护工作由黄河水利委员会统一领导，省、市局、县局分别对所辖河段管理和养护工作的负责，形成了黄委、省、市、县四级比较完善的管理机构。县级水利工程管理单位下设管理段，按照行政区划，一个乡镇设置一个管理段，从事运行观测工作。

　　县级水利工程管理单位核定人员数。

　　在水管单位分类定性上，按照国务院《水利工程管理体制改革实施意见》精神，根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类:

　　第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位。

　　第二类是指既承担防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。

　　第三类是指承担城市供水、水利发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。

　　改革后，由于黄河水利工程以防洪任务为主，根据《实施意见》要求，水管单位不再从事经营创收工作，水管单位定性为纯公益性事业单位；供水分局既承担引黄涵闸、分洪闸的维修养护，又通过为沿黄地区放水按照国家规定收取水费，将供水分局定性为准公益性事业单位。

　　（2）山东黄河水利工程维修养护机构。

　　2006 年水利工程管理体制后，山东黄河河务局以市局为单位组建了 8 个维修养护公司。

　　维修养护公司为由省级黄河河务局和市级河务单位共同出资的具有独立法人资格的企业，实行独立核算、自负盈亏。维修养护公司设总经理 1 人，副总经理 2 人（人员 50 人以下的设 1 人），公司内部设综合部、工程部和财务部。各养护公司根据市级河务局所辖的工程情况合理确定养护分公司的数量和人数，养护分公司的人数一般在 30 人以上，人数较少的单位可以联合起来共同成立养护分公司，不必与水管单位的设置相对应。

　　维修养护单位主要是通过对黄河水利工程的维修养护施工取得报酬，来维持机构运转和人员工资的发放，按照《实施意见》精神，黄河水利工程维修养护企业定性为企业。

　　4.2.2 山东黄河水利工程管理机构职责。

　　（1）黄河水利工程管理单位职责。

　　依据黄委《黄河水利工程管理体制改革指导意见》精神，水管体制改革后，各县（区）河务局管理机构设置办公室、水政水资源科、工程管理科、防汛办公室、人事劳动教育科（党群）、财务科、党群工作科七个职能部门。

　　根据 2002 年机构改革时岗位设置和机构编制情况，水利工程管理单位设置公务员岗位、事业岗位、运行观测岗位和工勤类岗位，对各类岗位进行分类管理。其中运行观测岗位属一线工作岗位，主要是在沿黄堤防和险工进承担工程巡查和工程观测任务。

　　水管单位主要是两大职责，分别是是水行政管理和水利工程管理。

　　水行政管理方面的职责主要是各类水法律法规的宣传、贯彻实施、水行政执法和水事案件处理，水量统一调度和监督管理，编制防洪预案并负责实施，防汛日常工作等.

　　水利工程管理方面的主要职责是贯彻执行上级各类工程管理标准，工程的运行观测，汛期巡堤查险、管辖范围内的各类黄河水利工程的运行管理和保护，险情抢护并上报汛情，签订维修养护合同并监督执行情况，协助做好建设项目的管理工作等。

　　（2）黄河水利工程维修养护单位职责。

　　依据黄委《黄河水利工程管理体制改革指导意见》精神，维修养护公司的主要职责：

　　按照维修养护合同工作内容和要求对工程进行维修养护，确保施工质量符合维修养护标准和合同要求，及时填写维修养护工程资料，建立健全各项规章制度，确保资金安全运用等。

　　4.2.3 黄河水利工程管理经费。

　　水管体制改革后，从一定程度上解决了长期影响黄河水利工程管理顺利发展的资金问题。水管单位事业经费由改革前的人均 0.72 万元（2004 年前）增长到现在的年人均 4.35万元（含日常公用经费 0.98 万元），离退休人员经费增长到年人均 3.43 万元。

　　维修养护经费在改革前，上级安排的直接用于工程维修养护的经费在 20 世纪 80 年代为堤防每年每公里 200 元（险工控导工程每米 3 元），进入 90 年代后为每年每公里 600元，山东黄河河务局每年的维修养护费用维持在 1500 万元，国家下达的工程维修养护资金远远少于实际花费的资金，造成工程管理和维修养护经费严重不足，缺口较大，致使水管单位将主要精力转移的工程基本建设上面，通过基建工程节余和经营创收来弥补工程维修养护经费的不足，个别单位进行了挂账处理。改革后，维修养护经费增加到现在的每公里 1 万元左右，山东黄河河务局所属 30 个水管单位维修养护经费为 1.92 亿元，增长幅度比较大。工程管理和维修养护经费按照定额标准都纳入了国家预算，管理经费和维修养护经费得到保障，现在不需要再拿出大部分精力去创收来弥补事业费不足，对切实做好维修养护工作，进一步提高工程管理水平，保证防洪工程强度和安全度汛奠定了坚实的物质基础。

　　4.2.4 山东黄河水利工程管理机制运行模式。

　　在长期计划经济体制下，黄河水利工程建设与工程管理工作互不分开，工程建设工作由县级河务部门负责，工程管理与维修养护工作也是由县级河务部门负责，实行自己建设自己管理，集工程"修、防、管、营"四位一体的管理模式。水管体制改革后，按照《实施意见》精神，水管单位的职能有水行政管理和水利工程管理两大职能，全面负责对所辖工程的运行管理和维护。维修养护任务根据上级精神采取直接委托施工的方式，由各市局所属养护公司负责组织实施，签订维修养护合同，并委托监理公司进行监督。通过改革，改变了基层水管单位长期以来存在的既是工程建设者，又是工程管理和维修养护者，既要进行防汛工作，又要进行综合经营的管理模式，实现了人员、机构、财产的彻底分开，明确了水管单位和维修养护单位各自的职能和责任，基本建立了比较好的、能够高效运转的运行机制。同时将黄河水利工程的运行管理和维修养护职能分开，理顺了工程管理和维修养护的关系。为适应黄河水利工程新机制的要求，以管理科学、运作规范为目标，上级主管部门也相继制定了相应的管理制度和办法，各水管单位结合本单位的实际情况制定和完善了工程管理相关规章制度，使工程维修养护工作有了制度保障。山东黄河工程管理初步建立起了"产权清晰、权责明确、运行规范"的水利工程管理体制和良性运行机制,一定程度上提高了工程管理和维修养护水平。

　　山东黄河河务局水利工程管理机制主要运行模式为：水管单位通过工程普查编制维修养护年度日常维修养护实施方案，根据工程实际情况和上级主管部门要求，对工程面貌较差和存在问题严重的工程部位编制专项维修养护实施方案并上报，省局批复后，根据上级有关规定采取直接委托的方式与市局所属维修养护公司签订日常维修养护合同和专项维修合同，同时委托监理公司对维修养护施工进行监理，上级主管部门对维修养护情况进行检查指导。在日常维修养护合同实施中，水管单位运行观测人员参照日常维修养护合同工作内容，每月进行普查并将普查结果上报水管单位，水管单位根据每月普查情况给维修养护公司下达月度维修养护任务书，维修养护公司根据月度维修养护任务书对工程进行维修养护，任务完成后水管单位进行月度检查验收，合格后签发月度维修养护验收签证并进行维修养护经费结算。对于专项维修养护项目，维修养护公司根据合同工作内容进行施工，全部任务完成后水管单位进行检查验收，合格后签发维修养护验收签证并进行经费结算。

　　维修养护工作全部完成后，水管单位进行年度初验合格并向市局提出申请，由市局组织进行年度验收。

　　4.3 山东黄河水利工程管理机制存在的问题。

　　水管体制改革后，山东黄河水利工程管理机制通过近几年的运行，随着治黄改革的深入，现行工程管理运行机制中存在一些与改革目标不相符的问题亟待解决，这些问题在不同程度上影响着山东黄河工程管理工作的成效。主要表现为：

　　4.3.1 黄河水管单位主体地位没有得到充分体现。

　　水管体制改革的目的之一是希望建立职能清晰、运转高效的水利工程管理机制.改革后，为了使进入维修养护企业的职工思想不产生大的波动，维护职工的切身利益，让养护职工能够安心工作，黄河水利工程维修养护任务直接由分离出人员组建的相应养护公司来承担。养护公司和水管单位都是市局直管单位，养护经费实行国家预算管理，国家财政部直接拨款，当维修养护任务达不到维修养护标准，水管单位拖延资金支付时间时，由市局进行协调，不是水管单位做主，看似分开，实际上仍然还是一家人，水管单位工程管理主体地位没有得到充分体现。

　　（1）上级主管部门行政干涉较多。

　　黄河上级主管部门管理思想还没有完全转变，计划经济管理模式的影子仍然存在，在工程管理上对基层水利工程管理单位干涉较多，大部分还是以行政命令的形式指导基层工程管理工作，还没有正在从"划桨"的角色转移到"掌舵"的角色上来，不符合水管体制改革的形势和要求。

　　（2）没有形成市场竞争机制。

　　水管体制改革的目的之一是建立市场化、社会化的维修养护体系，根据上级有关规定，同时也是为了保证维修养护企业的职工队伍稳定，水管单位直接将维修养护任务全额签给相应的养护公司，不进行招投标，由养护公司负责对工程实施养护，维修养护工作的监理工作也是由上级主管部门指定监理公司，没有市场竞争，在执行合同不力时，因没有相应的管理制度，水管单位无法对其进行有效约束。

　　4.3.2 人员思想观念守旧，跟不上改革步伐。

　　水管体制改革后，由于历史的原因，水管单位及养护公司职工年龄偏高，文化水平总体偏低，思想观念守旧，对水管体制改革的认识不足。一是计划经济时代形成的"等、靠、要"思想依然存在；二是由于养护公司职工年龄普遍偏大，思想观念守旧，缺乏干事创业的精神和信心，同时又缺少必要的技能和手段，而且养护公司养护设备又比较缺少，大多数养护职工存在得过且过的思想；三是养护公司人员对改革的形势认识不足，认为黄河水利工程维修养护任务只能签给现有的养护公司进行施工，资金难以外流，工资待遇有保障，对将来公司的发展考虑不多，存在"小富即安"的思想；四是各级领导对养护公司重视不够，认为养护公司人员是分离出去的企业人员，平时很少过问养护公司的管理制度建设、内部如何管理等问题，对养护公司的未来发展问题考虑不多，使养护公司人员产生心理失落感，对今后深化改革的的认识不足。

　　4.3.3 维修养护单位履行合同能力有限，发展后劲不足。

　　（1）人才匮乏，职工年龄结构和知识结构极不合理。

　　一线养护职工年龄偏大，文化水平低，结构不合理，同时上级对养护公司又有编制规定，在没有人员退休的情况下，养护公司所需的人才进不来，制约了养护公司的发展。在年龄结构上，职工队伍老化严重，大部分职工年龄在 50 岁左右，大多在一线从事生产劳动工作，很多职工体弱多病，已不适宜繁重的维修养护任务。从文化水平上，养护公司职工普遍偏低，初中文化以下的占全体职工的 58%,同时知识结构单一，管理层中水利工程专业的人员多，懂经营会管理的人员较少。在基层养护队中，河道修防工多，掌握施工及养护机械驾驶维修、园林管理技术的人员更是寥寥无几。

　　（2）缺乏必要的养护机械设备，施工机械程度低。

　　水管体制改革后，维修养护企业从事业单位中分离出去，所得资产绝大部分为房屋等固定资产，维修养护器具缺乏，启动资金不足，养护手段落后。对于一些工程量大、技术要求高、时间紧的维修养护项目，无法满足施工需要，难以有效履行合同，只有靠外出租赁机械设备来完成任务，从而增加了施工成本。

　　（3）维修养护单位管理上与市场经济原则不相符，缺乏竞争意识。

　　一是养护公司虽然是依法注册的独立法人企业，但并没有真正实行市场化运作，企业化管理，而是采用行政管理的模式，企业依附于事业单位，企业缺少用人自主权，事、企没有实现真正意义上的分开。二是根据上级精神，同时也是为了保证维修养护企业的职工思想稳定，水管单位直接将维修养护任务全额签给相应的养护公司，不进行招投标，水管单位直接委托养护公司对黄河水利工程进行维修养护，养护公司缺乏竞争意识。三是没有建立有效的分配激励机制，为确保人员稳定和维修养护任务的完成，养护公司在分配制度上沿用了事业单位的工资分配模式，没有遵循按劳分配的激励制度，不利于调动职工生产积极性。四是由于缺少必要的施工机械，机械化施工程度低，施工力量薄弱，工作效率低下，大部分维修养护工作需要雇佣沿黄群众，造成资金外流。

　　随着改革的不断深化，维修养护公司的管理模式和施工手段越来越不适应维修养护任务重、养护标准要求高的黄河水利工程管理的要求，影响了治黄事业的发展。

　　4.3.4 水管单位运行管理经费不足，用人机制没有理顺。

　　水管体制改革后，虽然水管单位管理经费在一定程度上有所提高，但仍未从根本上解决管理经费不足的问题，水管单位运行管理经费缺口仍然较大。目前河务局事业经费上级拨付在职职工平均每人每年 4.35 万元（含日常公用经费人均 0.98 万元），离退休人员平均每人每年 3.43 万元，按照国家部委及省市有关支出标准，2012 年经费缺口 368.01 万元，2013 年经费缺口 588.71 万元，2014 年经费缺口 619.89 万元。按照《实施意见》的精神，改革后，水利工程管理单位的工作重点是水行政管理和水利工程管理，不再从事经营创收工作。由于黄河基层水管单位是差额拨款单位，上级财政拨付的管理经费满足不了水管单位实际支出要求，不进行经营创收无法弥补资金缺口，只能通过很少的河产收入或收取跨河工程维护费等国家允许的项目来弥补经费不足。由于缺口大，又无资金来源，势必在今后的运行中影响工作的开展和队伍的稳定。

　　按照水管体制改革精神，对水管单位人员实行岗位管理，对公务员实行身份和岗位的双重管理，形成了人才流动的"单行道",在公务员岗位缺少人员的情况下，在编制内的事业编人员和工勤人员也上不了公务员岗位，选拔干部尤其是选拔基层领导干部的余地和空间越来越小。

　　4.3.5 黄河水利工程建设与工程管理相脱节，工程面貌差别大。

　　近年来，国家把水利建设提高到国家战略层面的高度，加大了对水利工程的投入力度。

　　党和国家在加大对黄河水利基础建设的同时，对现有工程的改造没有引起足够重视。黄河水利工程水管单位中也存在相同的情况，工程建设与工程管理相比而言，领导干部重视工程建设而轻视工程管理，这是由于防洪工程建设能够给单位带来巨大的经济利益，而工程管理是只有投入没有收益。因为工程管理所产生的效益是社会效益，相对于单位而言是看不见摸不着的。在水利工程建设方面，由于采取严格的"三制"（项目法人责任制、招标投标制、建设监理制）管理，有严格的管理制度，管理比较规范，但是工程建设与工程维修养护标准不一，工程建设标准比工程维修养护的标准要低，造成工程建设与工程管理脱节。工程建设完成交付运行管理单位（即水管单位）进行管理时，水管单位要按照维修养护标准要求对工程进行维修养护，形成重复建设，造成资金浪费，而原有部分工程因长期得不到改建和有效维护，从而造成黄河部分工程建设标准不一，工程面貌差别较大。

　　4.3.6 工程管理规章制度不细化，具体操作有难度。

　　水管体制改革后，黄河水利委员会制订了《黄河防洪工程运行观测与维修养护岗位责任制实施办法》、《水管单位与维修养护单位业务范围划分规定》、《水利工程维修养护经费管理办法》、《水利工程维修养护程序管理规定》、《水利工程维修养护合同示范文本》、《黄河水利工程运行观测岗位职责》、《黄河堤防工程管理标准》、《黄河河道整治工程管理标准》、《黄河水闸工程管理标准》、《黄河工程维修养护内业资料管理标准》、《黄河水利工程维修养护质量管理规定》等一系列规章制度，从宏观层面对黄河水利工程维修养护工作进行了规范，取得了一定的良好效果，但具体的适合水管单位实际操作的规章制度还不够细化，给水管单位操作造成一定困难。如勘测设计费和质量监督费，从严格意义上将，勘测设计费和监督监理费应由有资质的单位来使用，但上级主管部门要求由水管单位使用，却又没有明确对这部分资金如何使用，容易出现违反国家财经纪律的情况；养护公司和水管单位出现不履行合同义务时责任怎么划分、如何追究责任；工程维修养护标准高于设计标准，维修养护作业时是按设计标准还是维修养护标准等等。

　　为保证改革达到预期的目的，为深化治黄改革打好基础，对规章制度进行修改和细化，制定符合实际的管理办法，严格资金使用管理，切实事实现维修养护工作的规范化已刻不容缓。