政府购买养老服务问题及原因分析

　　3 政府购买养老服务问题及原因分析

　　3.1 政府购买养老服务存在的问题。

　　3.1.1 区域之间发展不均衡。

　　各地区实施政府购买养老服务的水平与当地的经济发展水平、教育程度、社会保障等条件密切相关。社科院最新报告中显示，我国城镇职工养老金和新农保之间相差 24 倍，各地区在政府购买养老服务中投入资金、具体实施细节中存在着很大的差距。实施政府购买养老服务社区多是在城市，而农村除了经济发达的个别农村地区有所试点，其他地区还没有开展。

　　目前，我国实施政府购买养老服务的地区主要集中在沿海发达地区，中西部地区只有一些条件基础比较好的城市进行了试点。沿海发达地区实施情况也不尽相同，同属于一个省份的不同地区实施状况也不同。将政府购买养老服务这一供给模式实施的比较好的城市多为上海、广州、南京、宁波等东部沿海城市，它们在自身经济水平下，能够满足居民养老的基本需求，且正在探索新的养老服务供给模式，而其他地区，甚至于沿海省份的贫困城市还没有条件实施政府购买养老服务。目前，我国只有上海市全面实施了政府购买养老服务，且上海市的农村松江区实施中也存在着很多的困难，与市区中经济雄厚辖区有很大差别。

　　3.1.2 限制条件多，受益人群少。

　　免费享受政府购买养老服务的限制条件很多，条件中包括居住条件、身体状况、是否高龄、收入情况等。政府一般指定最困难、最急需帮助且为高龄空巢老人才能享受此项免费服务，而对于大部分身体状况稍好，具有一定自理能力的老人则不能享受。多数是围绕那些困难的"三无"老人、"五保"老人开展养老保障服务，在提高和改善社区整体老年人生活质量、提供多样性、个性化的服务上显得明显力量不足。

　　无论是刚刚试点地区，还是已经形成一定规模的城市，都存在享受此项服务的对象有限的问题。如上海，虽然已经全面实施政府购买养老服务，但是服务对象主要是对经济困难、生活自理能力有限、特殊贡献老人、80 岁及以上的特殊老年群体。能够享受到此免费服务的老年人在整个老年群体中所占比例很小。许多60 岁以上的非困难老人也有同样的养老需求。长沙市也存在这样的困境，该市的受惠群体很小，大约只有万名失去自理能力或半失能老年人能够享受到此项服务。

　　有的社会组织工作人员曾提到，实施的政策对能够享受此项服务的条件限制很多，在工作中会经常看到需要得到政府帮助的老人，但是由于不满足设定的条件，导致无法申请。

　　3.1.3 服务机构少，缺乏专业性。

　　我国实施政府购买养老服务大部分地区实施时间还比较短，与之相对应的提供养老服务的非营利组织和企业力量还比较薄弱，随着政府职能由管理型政府向服务型政府的进一步转变，提供服务组织的缺少将更加凸显，有些地方政府为了开展相应的工作，依靠政府力量在社会上新成立相应的组织，其实就是政府部门的延伸。在实施政府购买养老服务招投标过程中，缺少足够多的参加企业或组织，直接制约了政府购买养老服务在该地区的实施。

　　选取的服务组织中也存在着能力不足等问题。服务提供者多数规模小、人员结构不合理、工作人员缺少针对老年人的专业水平，且存在工作人员流动性大等问题。工作人员缺乏法律咨询、心理疏导等高层次服务的专业技能，没有进行过系统的专业培训，不具备养老服务专业人员的资质，只能完成日常生活料理等方面的工作，服务形式单一。尤其是缺乏专业稳定的工作人员针对失能老人的长期照料和护理。还有些工作人员认为服务老年人低人一等，工作脏且累，因养老服务之前一直由政府提供，其行业的一般收入水平较低，更加剧养老服务队伍稳定性差，缺乏持续性的问题。这样给本来适应能力就有限的老年人，造成了更多了心里障碍，增加了老年人对政府购买养老服务的不满。

　　3.1.4 购买程序不完善。

　　决策环节不合理，老人申请途径缺失。政府购买养老服务的首要任务就是认清老年人对养老服务的需求，而我国在实施过程中存在着，缺少对老年人实际需求的分析，老年人对服务的真实意见没有得到充分的认识，老年人的申诉渠道缺失等问题。政府不清楚老年人需求的服务项目和具体内容有哪些，老年人只能被动的接受政府购买的服务项目。

　　购买流程存在着缺陷，产生的具体问题有一下两点：一方面，各地政府购买养老服务的资金并没有在预算中单独列出来，即使有，也没有公开，缺少了地方人民代表大会对购买养老服务的资金监督。另一方面，选择提供服务组织时，竞争性不足。按照《政府采购法》的相关规定，政府必须是通过公开招标、服务机构竞标的形式，选取出最合适的提供服务组织。但是，具体的运作机制缺乏，购买流程没有得到重视，使得一些购买，名义上是公开招标，实则为私下拉拢关系的组织或企业得标。对于那些是政府部门的延伸组织，则更无竞争性可言了。也降低了其他社会组织或企业的参与热情。

　　缺乏有效的监督和绩效评价。由于我国实施政府购买养老服务时间比较短，各方面专业工作很不成熟，缺乏整体的系统的成功经验，同时，政府购买养老服务又存在老年人的满意程度、社会效益具体化困难的特殊性，导致政府部门没有掌握良好的评估方法和实施措施。在购买过程中，一些公共部门表面上看是购买者、监管者，但私底下却与提供服务的组织有着千丝万缕、非常复杂的利益关系，这样造成了监管不力，权钱交易等腐败问题。

　　3.2 原因分析。

　　3.2.1 政府投入力度不足。

　　根据各试点地区发布的当地经济和社会发展统计公报来看，各地区之间存在着很大的差距，各地区的经济实力决定这该地区的养老服务水平。政府通过购买养老服务在各地区根据实际需求投入，才能实现地区间养老服务水平的均衡，使得各地区老年人能共享美丽夕阳。但是，政府投入不足以弥足地区间的不足，可以说，政府在此项购买服务中就存在着投入不足的状况，造成了全国范围内的不均衡。经济发展水平的制约，中部、西部地区的提供服务的组织或企业的资金实力与一线地区差距很大。

　　社会组织的资金主要来源于：政府的投入、社会募捐和自身的经营所得，社会组织依靠自身的有偿服务带来的收入甚微，也很少接收到社会企业或个人力量的捐赠，政府的财政资金对组织或企业的发展起到决定性的作用。资金短缺、经费不足，社会组织就没有足够的能力进行专业培训、提供丰富多彩的养老服务项目，不能满足老年群体对养老服务的需求。

　　3.2.2 社会各个主体认识不足。

　　我国实施政府购买养老服务时间还比较短，同时，实施此项养老服务的地区也比较少。因此，社会各界对政府购买养老服务还有很多的疑惑，我国学者对政府购买养老服务的研究也不是很深刻。存在着老年人对政府购买养老服务的实质不了解，对工作人员存在防范，也在一定程度上制约了正常工作的开展。有些政府部门相关工作人员认识上也存在偏差，一方面是由于我国实施时间短，政府部门工作人员认识不足，以为购买了就没有责任了。甚至有人以此进行权力寻租；另一方面是政府对其扶持不足，政府不仅投入不到位，也没有为其提供宽广的平台，使得有想法但有顾虑的企业不能放心发展。

　　提供单位人员认识不到位。一方面，单位的负责人在工作开展过程中，服务意识不足，没有深入了解服务对象的实际需求，只是按照政府购买的内容机械性的进行服务，政府没有明确指出的，他们就不负责，参与的积极性不够。在日常工作中，更是为了节省成本，很少对工作人员进行专业培训；另一方面，工作人员认识也不足，很多人认为服务于老年人太脏，只作为临时工作的一个跳板，不愿意从事此行业。

　　3.2.3 相关法律法规不健全。

　　2002 年 6 月 29 日，我国出台了《中华人民共和国政府采购法》，该法律给予政府采购进行了总体性设定，但是并没有针对政府购买养老服务有专门的条例，其政府采购的定义中也只是对采购的工程和货物进行了详细的定义。政府购买养老服务按照有关规定的流程应该是：首先，政府公开需要就购买的养老服务的具体内容，以及对服务的设定标准进行公开；其次，符合条件的服务机构或组织按照标准参与竞标，综合多方面条件选择最适合的购买对象；最后，通过评估和监督机构对政府购买的养老服务具体实施效果进行监督和评估。政府购买养老服务没有适合的法律框架，各主体在参与购买服务过程中就无法受到具体法律法规的制约，也使得各方利益不能得到保障。

　　3.2.4 政府购买养老服务机制缺失。

　　很多地区没有政府购买养老服务的运作机制相关文件，使得在具体操作过程中无可参照标准，随意性比较大。有些地区虽然实施了运作流程相关文件，但在具体的实施的过程中，却没有按照相关文件操作，设定的购买程序成了形式，而没有得到实际的应用。然而，其文件也只是对指导思想、服务内容、补贴对象、实施原则等原则性事项做出了规定，缺少对细节性事项的规定，使得可操作性不足。要明确规定政府购买养老服务的一系列公开、公平的规范化购买流程，尤其是购买服务的内容、程序、信息公布、标准、评估、监督等。

　　3.2.5 绩效评价难度大，监督不到位。

　　政府购买养老服务的绩效评估共有两个方面：一是对购买效率的评价，即评价购买养老服务的公共资金中是不是购买了最多的服务数量和最好的质量，资金的使用效率是不是达到了最大；二是对购买效果的评价，即对购买养老服务中老年人和社会对服务效果是否满意。在实践过程中，由于资金的使用效率和老年人、社会满意度难以量化，导致评估变成了空中楼阁，难以实现。尤其是对专业性服务的评估，政府更是显得力不从心。我国实施的政府购买养老服务一般均缺少有效的评估，有些地区虽然具有名义上的第三方监督评估机构，但一般是政府和服务机构等妥协的产物，受政府的意向影响比较大，缺乏独立性，在具体的评价和监督的工作能力方面值得质疑。

　　监管不到位、监督机制不健全。我国政府购买养老服务还处于探索阶段，实践经验比较少，而与之相配的监督机制更是少之又少，各地的监督都有待提高和完善。目前有些地区实施了监督评价，但一般限于服务人员填写表格、写总结汇报进行上交，只是流于形式而没有实际监督意义。有些地区是街道办事处或社区委员会对服务进行跟踪和监督，也有相关部门进行定期监督，但这些提供服务的组织、社区委员会和政府部门间存在着千丝万缕的关系，使得监督更多的变成了形式。

　　监督和评估的不到位会导致服务责任认定不清，这样会造成当服务出现问题时，各利益方会相互推诿，造成政府公信力下降，服务机构诚信度下降，最终导致服务对象老年人的权利受损。