完善政府购买养老服务的对策建议

　　5 完善政府购买养老服务的对策建议

　　5.1 加大政府投入力度。

　　政府是养老服务的强力保障，我国政府购买养老服务存在的诸多问题，资金不足是其中一个很大原因。加大政府投入不仅能够提高老年人享受的养老服务水平，也可以通过对中西部贫困地区倾斜性投入缩小地区差异，促进社会公平。需要从购买服务规模和培育服务机构两个方面加大政府投入。

　　5.1.1 增加对购买服务范围和内容的投入。

　　目前，我国政府购买养老服务多局限于满足老年人的日常基础性需求，对老年人对服务的多样性、个性化需求重视度比较低。有些地区虽有所提高，但是，多样性的服务一般是收费的，很多老年人没有固定的收入，大多数老人只选择基本服务。政府可以根据不同的经济条件、购买方式加大相关投入。

　　沿海发达地区实施的政府购买养老服务主要是采用政府直接购买定制定量的服务和政府向老人发放购买券，老人自行购买服务两种方式。对于政府直接购买的服务，首先，购买之前政府需要深入到老年人家中，了解老年人的具体需求，对以前享受到的服务有哪些不足和肯定有充分的了解；其次，根据老年人的具体需求，参考市场中提供服务的一般价格，与之前提供服务机构沟通，确定在扩大满足老人需求的情况下，政府财政预算数目；最后，根据预算提供更多的养老服务，使服务更加多样、形式更加符合老人需求。

　　对于老人自行购买服务的形式，由于不同老人的消费需求不同，提供服务的收费水准不同。首先，政府部门要深入老年人社区，对老人以往购买中有哪些不足有深入了解，对不同社区的服务设施提供情况有个全面的了解；其次，根据调查的情况，整合相邻社区的不同服务设施条件，使更多的老人找到更适合自己的服务机构；最后，综合考虑老人的不同需求，社会消费水准，提供更多的购买券，同时，也可加大对服务机构的税收优惠、财政补贴等以便降低老人的购买价格。

　　经济欠发达地区和农村地区，一直是养老服务的薄弱点，政府购买养老服务更是很少涉及。随着沿海经济的快速发展，信息的广泛传播，更多贫困和农村地区的年轻人选择外出打工，空巢老人已成为严重的社会问题。这些地区的老人更希望得到政府的保障。针对具体情况，政府应从以下几方面加大投入：其一，加大养老服务基础设施的投入，添设更多的养老院、老人活动中心、老年人食堂等，让老人在不离开家乡的前提下，享受到最多的服务设施。经济欠发达地区和农村整体的收入和消费水平都比较低，政府鼓励该地区无工作人员成立相关组织参加到养老服务中来，他们一般更了解老人需求，同时，在工资支出上也不高；扩大政府购买养老服务覆盖面。目前能享受到政府购买养老服务的对象范围很小，一般为"三无"老人、"五保户"老人，有更多的老人需求帮助而又没有满足政府设定的条件。我国政府可以参照巴西做法，设定能够照顾到所有需要帮助老人的条例，在执行的过程中，严格筛选，保证需要人员得到帮助，也防止有些人搭便车。

　　其三，扩大政府购买的服务内容。政府购买的养老服务一般为提供日常照料。而老年人的需求是多样性的，尤其是精神层面需求更多。

　　5.1.2 加大对服务机构的投入。

　　政府购买养老服务中，提供服务机构数量决定着购买过程中的竞争性，服务实力决定着服务的质量。由于我国政府购买养老服务实施的比较晚，很多服务机构或养老服务企业是在政策实施后才发展起来的，且由于政府在此项上的投资不足，实施覆盖面比较小，机构盈利空间小，使得很多机构或企业对此持观望态度。

　　虽然，有些企业看到我国养老产业的巨大潜力，但是，在目前有限的利润空间中，也只是提供一些基本服务，对服务人员的专业性也没有要求。政府要从培育更多服务机构和培养更多服务人员两个方面加大投入。

　　各个城市根据自身的经济基础和社会发展水平下，本地区对养老服务机构的实际需求，对有潜质的服务机构着重加强培育扶持力度，促进成立更多符合条件的竞争机构。首先，设立服务机构专项资金。资金的缺乏是服务机构发展的一大瓶颈，政府资金的支持是服务机构发展的有力保障。专项资金的设立有利于为服务机构提供经济基础，也有利于政府部门对该部分资金有效监督，有利于防止一些服务机构或企业在经济利益驱使下与为老服务的宗旨渐行渐远。其次，为服务机构提供办公场所。政府部门可以根据本市的实际情况，对闲置房产进行相应装修，通过优惠租赁或免费提供的形式，为开展老年人活动提供相应的场地。最后，为服务机构搭建交流平台。建立服务机构间的交流和维护利益的平台，加大相互交流、互相学习、分享信息、表达利益诉求的渠道。这样一个平台的构建，有助于促进社会组织相互之间的交流和互动，互通有无、相互学习。

　　加大培训投入，意在建立一支素质高、业务精、服务态度好的养老服务队伍。

　　我国一直缺乏正规的教育培训机构，没有全国性的养老服务专业教材，可以说专业人才和职业人员极为短缺。首先，设立养老服务培训机构。设立养老服务培训机构，聘请有关专家定期进行专业讲座，培养出更多的具有专业水平的服务人员，并在培训之后进行考试，根据考核情况颁发证书，通过才能上岗。其次，定期考核。定期考核不仅包含对所学能容的考核，避免一证在手，吃穿不愁的局面，同时，也包括对服务对象老年人的调查，了解其实际工作能力和态度。对于考察不达标者，暂停其服务资格。最后，加大对服务人员的社会保障。按照有关规定为服务人员按期缴纳社会保障，提高其社会地位。在感受到尊重和生活的保障时，他们能够长期稳定的工作和对自己的服务水平有更深的要求。

　　5.2 完善法律法规，提高社会认识。

　　无规矩不成方圆。在我国政府购买养老服务实践范围和数量不断扩大的背景下，建立完善、富有针对性的法律法规对进一步推进我国购买养老服务具有重要作用。发达国家的实践经验告诉我们，具有针对性，不断完善的政府购买养老服务法律法规是服务有效实施的强力保障。意识指导实践。法律是硬性的保障，而人们对政府购买养老服务的意识也是必不可少的。

　　5.2.1 完善相关法律法规。

　　2006 年的《中华人民共和国政府采购法》出台后，我国一直没有出台针对政府购买养老服务的法律法规。在老龄化日趋严重情况下，近两年，政府连续出台多部相关政策，《中国老龄事业发展"十二五"规划》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《关于做好政府购买养老服务工作的通知》等。但均是养老服务精神、总体目标多，具体的操作要求却仍然很少，具体实施的可操作性还有待于进一步提高。

　　政府购买养老服务的专门性法律，政府可以多种渠道进行准备，制定出符合我国国情的法律。我国很多法律界专家一直在关注我国政府购买养老服务的实施情况，进行了很多研究探讨，政府可以出资成立专门研究小组，在联系我国实际发展状况，以及参考其他国家的发展经验，提出适合我国国情的政府购买养老服务相关法律。主要内容涉及政府购买养老服务的流程、政府和服务机构承担的责任和享有的权利、实施过程中出现的问题各方应承担的责任，同时，还要针对工作人员设定相关法律，对服务人员的提供服务水平，上岗资格等给予法律约束，也要有保障工作人员的法律。如设立处理意外事件的《意外事故责任判定》法律法规，该法规应该明确规定不同情形下，意外事件的责任归属问题，避免意外事件影响到老年人应享受到的正当利益，也能防止工作人员无辜受冤。

　　政府购买养老服务的实施主体是政府，如果缺乏保障老年人享受应有福利的法律，政府购买养老服务更多的是依靠上级政府部门的指示，当地领导干部的个人意愿，随意性大，老人权利无法保障。日本政府积极承担养老服务责任，几十年间，随着养老需求的不断提高，以及养老服务过程中出现的各种问题，日本与养老服务相关的法律也在不断的完善和充实。我国可以借鉴日本多年来取得的经验。从老年人的经济来源问题、养老服务中应享有的服务、老年人医疗保健等诸多方面设立相应的法律，以保障老年人的权利。

　　5.2.2 提高社会总体认识。

　　养老是政府的责任，让老年人享受幸福晚年更是我们全社会的责任。政府购买养老服务需要政府工作人员转变认识、老年人认可、子女支持以及全社会的监督。这些均需要提高所有人的认识。

　　政府购买养老服务不是责任的推卸，而是通过购买的形式更好的承担政府责任。政府应明确自身在购买养老服务中购买者、监督者的角色，尽快从划桨者转变为掌舵者的角色，将提供服务的任务交给服务机构。政府应该在不违反有关规定的前提下，转变自身角色定位，积极向服务型政府转变，放松对提供服务机构的限制，鼓励更多符合条件的机构或企业参与到养老服务中来。此外，民众和服务机构工作人员的认识不足，也为此项工作的实施带来了阻力。老年人将工作人员拒之门外，工作人员工作态度不积极等就是例子。

　　政府部门应该在全社会加大政府购买养老服务的宣传力度，为在全国范围内实施营造良好的氛围。首先，通过新闻媒体，尤其是网络媒体的力量加大宣传力度。让新闻媒体参与到政府购买养老服务中来，通过媒体的跟踪报道，增进人民对政府购买养老服务的了解，同时，也有利于体现政府在购买中的公平，营造社会对政府的信任和对购买的积极性。其次，政府部门要加强对服务对象老年人的回访，通过老年人的真实感受来获得更多老年人，以至于社会对政府购买养老服务的信任和支持。最后，服务机构也需要自身不断加强宣传，提高服务意识，积极的向社会展示其服务理念和成果，可以采取组织社会老人评选优秀工作者等方式，用实际行动进行宣传，创造良好氛围。

　　5.3 规范购买机制，完善评估和监督。

　　政府向服务机构或企业购买养老服务本质上是通过一定流程最终形成一种契约关系。流程包含政府招标、企业竞标、双方签订合同、明确各自职责、企业提供服务、政府评估监督等一系列环节。从发达国家的经验和我国的实践来看，我国政府购买养老服务在购买流程、服务效果评价及监督上亟待提高。

　　5.3.1 购买流程规范化。

　　目前很多地方政府购买养老服务流程多是停留于纸上，实施过程中随意性很大，造成了服务内容达不到老年人意愿、竞争性缺乏、职责不清、出现问题互相推诿等一系列问题。流程规范化就是要政府在购买之前了解服务对象的需求，购买内容，确定合理购买价格，竞标招标确定服务机构，最终签订购买合同。流程的规范使得每一步都能够得到有效监控，避免随意性，为进一步实施政府购买养老服务提供系统性借鉴。

　　购买内容明确化、购买计划具体化是购买工作的基础。首先，政府要广开言路，从各方全面收集公民关于养老服务的需求。采取深入老年人生活社区、上门走访的形式，深入了解不同身体状况的老年人对养老服务的需求。其次，汇总老年人需求，以此明确购买服务的内容。服务的内容要符合老年人需求，但也要考虑服务机构的具体实力。可以组织老年人代表、社区工作人员、服务行业责任人和政府进行探讨，将服务内容具体化，详细化。并以文件的形式保存，方便接下来工作的开展。最后，服务合理定价，纳入财政预算。根据具体服务内容，参照市场平均价格，确定购买所需金额，并纳入当年的财政预算。资金的预算经同级人大批准后，随同购买公共服务细化的项目列表一起公开。

　　依照《政府采购法》的有关规定，政府需采用公开招标的形式购买养老服务。

　　首先，通过政府网站和新闻媒体等多种渠道向社会公布购买养老服务需求信息，鼓励服务机构或企业积极参与竞标。充分的竞争有利于政府选择最合适的服务机构，避免购买中的腐败发生，也能防止养老服务领域中出现垄断现象。在公平、公正的原则基础上，政府对参与竞标的社会组织依照有关规定进行严格的考核评定，根据考核的结果以及其所提供的竞标条件等等选择合适的服务机构或企业来提供该项公共服务。政府与中标的服务机构或企业根据相关法律商定购买合同的条款，签订购买合同。该合同中明确规定政府和服务机构或企业的权利和义务。

　　5.3.2 完善政府购买养老服务评估体系。

　　我国政府购买养老服务中存在着诸多的不足，造成这种现象的一个重要原因就是缺乏系统、科学的考核评估体系。只有成立独立于政府、服务机构外的评估机制，才能使得评估具有价值和说服力。该独立机构也可以成为第三方评估机构。首先，第三方评估机构应该综合政府购买的目的、资金投入情况、老年人的实际需求等方面，制定出具体、细化的考核标准，同时，考核的目标不是单一的，而是包括服务提供的效率、时间、质量以及老人和社会的满意度等多个层面，使得评估效果专业、科学。其次，确定合理的评估时间。有些评估只限于服务结束后，这样造成了即使考核不合格，但是已经无法改变的情况。要设立动态考核机制，设立专门的考核部门，对服务工作进行不定期的考核，杜绝应付性和形式化的考核。

　　政府购买养老服务合同的实际考核结果，主要包括老年人的满意度、该项服务带来的社会效益、所服务区域对应的政府部门的认可程度、独立第三方评估机构对该服务的评价等等。政府应评估结果，给予参评的养老机构相应的奖励或惩罚。对于考核评估结果为优秀的项目，政府部门给予提供服务的机构适当的奖励。以进一步提高参评服务机构或企业的竞争积极性，使得企业能主动完善自身的服务能力，提高服务质量及满意度，更好地完成政府购买养老服务的既定目标。考核评估结果不合格的服务项目，政府部门应视具体情况予以处罚，能够尽快改正的要求立即改正，并取消其下一年度的竞标资格；对于情节特别严重的，立即取消其服务资格，并以后 5 年内都不得参与竞标。

　　5.3.3 优化政府购买养老服务监督机制。

　　完善的监督机制是政府购买养老服务实施的必要保证，决定着整个工作的实施效果。没有监督的工作，就相当于没有购买服务。对政府购买养老服务的监督不仅是对服务机构和工作人员进行外部监督，还要对政府部门进行内部监督。

　　优化政府购买养老服务要建立专业、多元的外部监督机制。从监督主体层面出发，主要构成：（1）政府部门。政府部门需要对其购买养老服务的实施情况进行实时监督，行使其购买权利，可以针对政府购买养老服务成立专门小组，对购买实施的前、中、后期工作进行实施监控，以保障实现政府购买养老服务的目的。（2）受惠老年人以及媒体。老年人是政府购买养老服务的受益对象，所提供的服务质量、效率，直接影响着老年人的切身利益，老年人自然对服务的监督充满热情和能力。

　　享受服务的老年人的监督是各种监督的基础，最能表达出政府购买养老服务实施的效果。同时，社会媒体的监督也是必不可少的，普通民众可以通过媒体进行监督，媒体是社会参与监督的有效途径。（3）独立第三方机构，如会计事务所、专门的评估监督公司等。采用第三方机构进行监督主要有两大优势：一是其与政府和服务机构都没有利益关系，能够站在客观、公正的立场上进行监督，同时，相对于媒体和老年人来说，其更加客观和缺少感情色彩。二是它具有充分的专业知识，能够进行专业、系统、科学、全面的监督，比其他监督主体的专业性强，更加具有权威性，能够得到老人、社会和服务机构的认可。

　　优化政府购买养老服务的内部监督就是对政府自身的监督。政府和服务机构作为签订购买养老服务合同的两方，在法律地位上是平等的，其对应的权利义务应该也是对等的，所以在对服务机构进行监督的同时，也要对政府部门进行监督。包括对整个购买过程中政府行为的监督，购买程序是否科学有效而又透明；确定购买价格、服务指标等是否客观、公正；对竞标单位的选取是否公平、公正等。通过监督提升监督的购买的客观、公正和有效，也能提升政府的工作效率和公信力。