国外政府购买养老服务实践

　　4 国外政府购买养老服务实践

　　4.1 英国。

　　英国政府提供的养老服务绝大部分都是通过合同购买，非政府机构照顾完成的。英国政府鼓励老人在家中享受养老服务，由社区内的养老服务机构对其提供专业化的养老服务。社区内的养老机构包括老人护理院、老人日间护理服务中心、养老院、老人福利院等。公办养老院依靠地方政府的相关部门提供养老资金，吸纳条件困难、急需帮助的老人；私立养老院以满足不同身体条件的老人实际需求为出发点，依靠市场提供相应服务；年龄达到 60 岁，且家庭整体状况处于贫困线以下的低收入或无收入下，政府依照相应法律给予养老照顾；而对于具有生活自理能力却无人照顾的老人可以享受收费较低的老年人公寓，公寓配备设施全面，具有紧急呼救性能的装置与社区控制中心直接相连，使得老年人生活更加自由和方便。

　　英国对政府购买养老服务的监督较为全面，通过慈善委员会、活跃社区司、议会和公众，对养老服务提供机构工作情况和政府购买养老服务资金情况进行监督。由慈善委员会和活跃社区司对购买的养老服务进行评估。慈善委员会在政府和服务机构之间起到桥梁般的作用，它并不直接提供养老服务，而是通过制定一个服务机构会计规范《推荐实务报告》，以便对服务机构提供的养老服务进行评估和监督，它体现的更多的是中介性的服务组织。活跃社区司是内务部的下设机构，主要担当政府监督责任。该机构与居家养老服务机构签订服务"合同",其中描述了政府与服务机构的相关权利和义务，并对服务工作的执行情况进行监督，主要体现在养老服务提供质量和资金的使用情况上。议会和社会公众主要对政府进行监督，以确保资金的公平给予，摆脱不公平的影响，对政府的公共资金分配情况进行监督。

　　4.2 日本。

　　1970 年，日本老年人口数就达到了 7%,步入了老龄化国家的行列。1994 年，日本老年人口比重就超过了 14%,说明日本在短短的 24 年间就成为了"老龄社会".

　　当前，日本已成为世界上老龄化最为严重的国家。日本深受儒家文化影响，在养老方式上倾向于家庭养老，但是日本的家庭结构正在朝着小型化发展，这些文化和社会特征都与中国有相似之处，日本政府购买养老服务的经验可以为我国提供借鉴。

　　日本的养老服务一项以老年人的需求为服务出发点。可以说，日本养老服务产业的发展过程就是政府不断满足老年人需求的历程。从 1963 年建立的养老服务体系，日本经历了一段"公费医疗-老人保健-护理保险制度"的政府提供养老服务之路。日本养老服务实践具有以下特点。

　　一是以完善的法律和政策体系为保障。从 20 世纪 50 年代开始，日本政府积极承担养老服务责任，几十年来，根据养老服务过程中出现的问题，与养老服务相关的法律在不断完备和充实。1959 年颁布的《国民年金法》是日本第一部具体到确定老年人经济来源的法律。1963 年颁布《老年福利法》和 1986 年颁布《老年保健法》，这两部法律明确了老年权利和义务，规定政府应该为老年人提供上门照料，建立居家或社会养老的中介机构，推行社会化养老。三年后，日本政府又推行了《推进高龄者保健福利 10 年战略计划》，后来又出台了金色计划 21 等政策都明确的规定了养老服务中政府、服务机构、享受服务的老人各自的具体权利和义务，规定了相关养老服务管理制度，对提供养老服务的组织或企业有严格规定，使得养老服务在规范的环境中开展。2000 年颁布了《介户保险法》，其主要是对服务机构提供的服务质量和效率进行了设定，将更多的服务选择权给予老人。

　　二是以全面的老人福利设施为基础。地方政府负责为在家享受养老服务的老年人提供护理、保健、娱乐等场所。老年人只需缴纳很低的费用，甚至免费享用所有场所的设施。同时，给予这些设施配备专职人员，专业医疗和护理人员，志愿者协助服务工作，同时，还有较为完善的医疗保健器械与之相配。目前，日本的老人福利设施建设基本上形成了现代化、多样化的体系。

　　三是专业化服务人员作为支撑。日本政府对组织或企业中为老服务工作人员的专业化程度有严格的要求。日本先后出台了《社会福利士及看护福利士法》、《福利人才确保法》，从法律层面对提供养老服务人员设定资格制度，要求服务工作者必须接受专门的养老服务培训，通过相应的考试才能取得服务资格证书，取得后才能通过服务机构推荐给享受此项服务的老人。同时，这两部法律也给予服务工作者经济、社会地位的法律制度保障。

　　四是以第三方评估机构作为监督保障。日本的第三方评估机构发展的很完善，其由非营利机构进行设定，在全国各都、道、府、县各设定一家分支评估机构，全国内各监督单位隶属一家第三方评估机构。该评估机构要通过两道评估层面才能通过最终的评估。第一道是第三方评估机构对服务机构提供的服务进行评估，第二道是在第一道的基础上，第三方评估机构向服务评估委员会提出申请第二次评估，并取得必要的建议。

　　4.3 韩国。

　　韩国于 2000 年就步入了老龄化社会，通过韩国国家统计数据显示，韩国老龄化的增长速度很快，韩国保健福祉部预计，预计韩国到 2018 年就会达到老龄社会，而 2026 年时，韩国老年人比重将超过 20%.韩国社会老龄化增长速度几乎是世界最快的。

　　由于韩国政府鼓励的行业不同，使得韩国的整体养老金制度不是均衡发展的。

　　而是先对特殊职业设定了养老金制度，最后才建立的国民退休金制度。其中特殊职业包括军人、公务员、私立学校教职员，对特殊职业的养老金制度的设立始于 1960年，到 1988 年才养老金制度推广至全国，形成国民退休养老金制度。国民养老金以防止贫困为出发点，兼顾社会公平，起到收入再分配的作用，其以国民收入为保障。无论是在实施时间，还是享受此项福利的对象范围上，特殊职业和国民养老金都存在着不公平。

　　韩国先后出台了《老年人福利法》和《国民年金法》，这两部法律具有较强的针对性，矛头均是直指老龄化造成的社会问题，且随着社会的发展进步，在不断的修改完善。韩国政府一直主张"家庭养老第一，社会养老第二"的养老模式。人们通过国民年金领导的退休金很低。同时，政府提供的养老设施一般具有很重的济贫色彩，子女不愿老人在此养老。对于行动不便的老人，政府会采取家庭护理员上门的服务方式。具有工作的能力的老人则会通过工作的方式，为家庭减少负担和为自己提供更好的老年环境。

　　现在，韩国政府试图通过延长退休年龄、给予企业税收优惠以鼓励其提供老年人岗位、住宅年金和提高养老金额的方式，解决养老问题。

　　4.4 巴西。

　　巴西位于南美洲，是拉丁美洲国家人口最多、经济实力最强、领土面积最大的发展中国家，也是金砖五国之一。巴西在农业与农村老龄化问题与我国均有相似之处，巴西农村养老模式对我国应对农村养老问题有很大的借鉴作用。

　　巴西政府对农村的援助始于 1971 年，其为农村老年人提供最低生活水平的养老金制度。为了更好的保障农村老年人的权益，巴西于 1974 年通过完善宪法，规定农村老年人和残疾人享受最低生活救助养老金的条件，以及判定标准，同时，规定政府承担提供资金的责任，享受此项福利的居民不以缴费为条件，这样便形成了非缴费农村公共养老金计划。

　　巴西政府实施的养老金计划均是从农村社会的实际需求出发，且该计划也在随着经济、社会的发展而不断完善。巴西对农村劳动力建立花名册，了解农民的具体家庭情况，以便清除潜在的受益者，让更多更需要的农民得到帮助。政府积极支持协会、企业、农民之间的合作，希望以此来增加农民收入，促进整个经济的发展。

　　同时，社会保险机构或政府部门还建立了一项公共措施，以防此项合作并没有提高农民收入，提供稳定的政府补助和缴费机制。巴西政府在农村公共养老金计划中起着不可替代的作用，政府参与到组织实施、制度设定、资金筹备等农村养老服务中，政府在其中承担的责任主要包括：建立相关制度、制度实施效果监督等。这是该制度得以顺利实施的基本保证。这项制度的实施保障了女性养老保障权、提高了农村家庭收入、促进了经济发展。

　　在美国媒体盘点各国养老金制度中，巴西是最慷慨的。巴西的经济发展水平与西方国家相比有很大的差距，非缴费农村公共养老金均是由政府承担，在人口寿命普遍延长，老年人口比重逐渐增加的情况下，巴西政府的财政压力在逐步的增大。

　　4.5 启示和借鉴。

　　为了吸取其他国家在政府购买养老服务中的宝贵经验，选取了发达国家中政府养老服务做的比较完善的英国和日本，同时，也选取了未实施政府购买养老服务的发达国家韩国和发展中国家巴西对比分析，总结出以下两点结论：

　　一是国家对待养老服务问题的态度不仅和该国的经济发展水平有关，有时一个国家的文化也起到决定性的作用。日本和英国这样的发达国家，依靠其雄厚的经济基础，为老年人提供多样性的养老服务。韩国政府主要推崇家庭养老，政府承担的养老责任则很少，美媒在盘点各国养老金制度后，指出韩国在提供养老金方面是最吝啬的。而巴西，作为发展中国家，国民收入远低于发达国家，却和发达国家提供一样的养老服务水平，其农村养老金覆盖面之广好于一些发达国家。

　　我国作为"孝"文化的发祥地，一直以居家养老为主体，随着我国经济水平的提高，政府承担越来越多的社会责任，通过政府购买养老服务，服务机构上门服务的方式，为居家养老增添了另一层保证。与此同时，我们也要看到，我国农村养老问题还没有得到足够的重视，虽然实施了新农保和新农村合作医疗，但是城镇农村养老服务差距还很大，农村真正受惠比例还很低。我国经济水平远好于巴西，但是，我国的农村养老服务却没有得到更好的保障，这是我们需要不断加强和完善的工作。

　　二是实施环节的具有很多可借鉴之处。在英国和日本实施的政府购买养老服务中，我们不难发现其均具有以老年人的需求为导向、法律法规为保障、服务人员专业化水平高以及完善的监督评价体系的特点。在我国现状研究中，笔者提出养老服务机构提供的养老服务过于单一，很少顾及老人的精神需求，我国也无与政府购买养老服务相对应的法律法规做后盾，导致了购买过程中的权力寻租、实施效果监督不足等问题。英国和日本的经验将对我国完善政府购买养老服务中起到很好的指导作用。